L'autonomia

Peculiarità storiche e giuridiche

Ruolo della regione e delle province autonome

In base alla riforma dello statuto del 1971, e a seguito di ulteriori scelte di politica legislativa, il ruolo svolto dalla regione e dalle province autonome s'è assestato su una linea molto diversa rispetto a quella dello statuto originario. La storia istituzionale e l'applicazione dello statuto hanno visto una progressiva riduzione del ruolo e delle competenze della regione, cui ha corrisposto un aumento dei poteri e delle competenze delle due province. La riforma dello statuto del 2001 ha precisato e accentuato questa linea. Oggi il rapporto che intercorre fra regione e provincia autonoma, in relazione alla loro collocazione e al loro ruolo, può essere sintetizzato come segue.

La situazione della regione è caratterizzata da questi elementi:

  • oggi la regione ha prevalentemente un ruolo di regia legislativa in alcuni settori (ordinamento degli enti locali, libro tavolare e catasto, previdenza ecc.). Alcune disposizioni regionali non sono uguali per entrambe le province: talvolta la stessa legge regionale le differenzia in ragione di diverse esigenze provinciali;
  • accanto a questo la regione mantiene competenze proprie in alcuni settori d'intervento (come l'organizzazione di alcuni uffici giudiziari);
  • è evidente la riduzione progressiva di competenze e di ambiti d'amministrazione puntuale da parte della regione, a beneficio delle province autonome; quest'attenuazione è un dato significativo, tanto che la mera lettura del catalogo statutario delle competenze regionali (in particolare quello contenuto negli articoli 4 e 5 dello statuto) da sola potrebbe dare un quadro inesatto della situazione: la progressiva riduzione delle competenze è avvenuta anche attraverso la stessa legislazione regionale, che ha attribuito alle province spezzoni di competenza anche legislativa in materie a essa riservate (come nel caso dell'ordinamento sanitario: legge regionale 20 gennaio 1992, n. 1), o ha delegato alle province settori più o meno ampi di competenze amministrative. Da ultimo, è significativa in tal senso la legge regionale 17 aprile 2003, n. 3, che ha delegato alle province autonome le funzioni amministrative in materia di camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura; di sviluppo alla cooperazione e vigilanza sulle cooperative; di enti di credito fondiario e di credito agrario; di casse di risparmio e casse rurali; di aziende di credito a carattere regionale; di impianto e tenuta dei libri fondiari; di funzioni statali delegate in materia di catasto fondiario e urbano (in pratica gran parte delle funzioni amministrative che residuavano in capo alla regione);
  • documentano significativamente questa riduzione di attribuzioni una dotazione finanziaria ridotta rispetto a quella delle province, un sistema organizzativo e una struttura burocratica più snelle, l'esercizio più limitato - anche in termini quantitativi - delle funzioni normative, amministrative e politiche svolte a livello regionale;
  • alcune competenze o poteri che prima erano riservati alla regione, dopo la riforma statutaria attuata dalla legge costituzionale n. 2 del 2001 sono attribuiti alle province autonome (competenza elettorale: art. 47 dello statuto), o sono condivisi fra regione e province (iniziativa legislativa a livello parlamentare, voti al parlamento: articoli 35 e 49 dello statuto), o ancora sono stati ridimensionati (come per il referendum popolare). Rimangono in capo alla regione alcuni poteri in materia di nomina e organizzazione di uffici giudiziari che operano a livello locale (art. 94 dello statuto);
  • del resto lo stesso statuto non vede la regione come ente con compiti di amministrazione: infatti essa dovrebbe amministrare, normalmente, delegando alle province o agli enti locali (art. 18, primo comma dello statuto);
  • nei limiti indicati, comunque, la regione rappresenta tuttora, nel disegno statutario, un luogo obbligato di incontro e definizione di politiche unitarie ancora significative, come nel caso della procedura di modifica dello statuto. Anche se la riforma statutaria del 2001differenziando i sistemi e le leggi elettorali provinciali, qualifica il consiglio regionale non più come organo direttamente eletto dal popolo, ma come organo composto dai due consigli provinciali.

La situazione delle province autonome, invece, è caratterizzata dai seguenti elementi:

  • un aumento dei poteri delle province autonome, attraverso la cessione di competenze già attribuite alla regione e il trasferimento di nuove attribuzioni da parte dello Stato (con i relativi beni e personale). Questo è avvenuto grazie alle norme di attuazione, che hanno progressivamente dettagliato e arricchito il sistema delle competenze provinciali, alla luce dei principi statutari;
  • le province autonome (e non tanto la regione) hanno quindi assunto il ruolo di enti di governo e d'indirizzo della società locale, quantomeno negli ambiti economicamente e socialmente più rilevanti; a livello provinciale sono conseguentemente cresciuti gli interventi normativi, gli apparati e le risorse (personale, beni, disponibilità finanziarie);
  • la provincia è vista dallo statuto non solo come ente di legislazione, o d'indirizzo e programmazione, ma anche come ente di amministrazione puntuale: per l'art. 18, secondo comma dello statuto la delega di funzioni amministrative agli enti locali è solo eventuale e circoscritta;
  • in definitiva, pur portando il nome di province, Trento e Bolzano esercitano ruoli e poteri assimilabili, anzi superiori a quelli propri delle altre regioni: il loro regime, quindi, non va confrontato non con quello tipico delle province ordinarie, ma con quello delle regioni ad autonomia differenziata;
  • la riforma statutaria del 2001 ha ulteriormente incrementato gli ambiti di competenza provinciale (riducendoli alla regione), e ha attribuito alle province nuove competenze: la competenza elettorale (prima della regione), la competenza ad adottare la legge sulla forma di governo (è una nuova competenza), la competenza ad approvare le leggi sui referendum e sulle iniziative popolari provinciali (settori prima riservati alla legge regionale); e una serie di nuovi poteri, come l'intervento nel procedimento di modifica dello statuto, l'iniziativa legislativa e di voto presso il parlamento.

Ulteriori modificazioni nel ruolo della regione e delle province autonome vengono dalla riforma del titolo V della Costituzione (legge costituzionale n. 3 del 2001): oggi la regione - ad onta del dato testuale statutario (primo comma degli articoli 1 e 3 dello statuto) - dev'essere qualificata come ente costituito dalle due province autonome, e non viceversa (art. 116, secondo comma della costituzione). Inoltre la ristrutturazione delle competenze legislative e amministrative, conseguente all'applicazione anche nel sistema statutario del Trentino - Alto Adige del nuovo sistema di riparto delle funzioni legislative Stato - regioni (per effetto della clausola della condizione più favorevole prevista dall'art. 10 delle legge costituzionale n. 3 del 2001), pone il problema della collocazione delle nuove competenze residuali innominate: se cioè esse vadano riconosciute in capo alla regione o in capo alle province autonome. In attesa del nuovo statuto e di nuove norme di attuazione è legittimo ragionare nel senso che la ricollocazione avvenga in misura pressoché esclusiva in capo alla provincia autonoma, per il ruolo generale che il sistema statutario riconosce a quest'ultima quanto a governo del territorio, della società e dell'economia locale.

In questo contesto il tema del ruolo e delle funzioni da assegnare alla regione (oggi assai ridotti rispetto al primitivo disegno statutario) sono diventati uno degli argomenti di maggior dibattito in sede politica, soprattutto in vista dell'elaborazione di un nuovo statuto, e considerato che l'ente regione è stato comunque confermato dalla riforma costituzionale del 2001 (all'art. 116, primo e secondo comma della costituzione). Su quest'argomento, per ora, si registrano posizioni politiche molto diverse, che vanno dal mantenimento dell'ente regione, con poteri propri e competenze ben delineate (e se del caso incrementate o riviste rispetto al quadro attuale), alla sua definitiva soppressione. Naturalmente ogni soluzione è riservata a nuove norme di rango costituzionale.