Il Consiglio In breve

Le funzioni

La funzione legislativa

L'espressione più alta dell'autonomia della Provincia è rappresentata dall'esercizio della funzione legislativa. La volontà politica, che può concretizzarsi in molteplici atti, trova certamente il più solenne momento di formalizzazione nell'"approvare le leggi provinciali", nello stabilire norme disegnate sulla particolare realtà territoriale, sociale ed economica del Trentino.

Il nostro sistema statutario ha previsto la possibilità di legiferare in numerose ed importanti materie che si distinguono essenzialmente in tre gruppi a seconda dei principi e dei limiti che il legislatore deve rispettare. Il gruppo più consistente è anche il più libero, in quanto comprende settori che sono quasi del tutto sottratti alla disciplina dello Stato (potestà esclusiva); in una seconda serie di materie è invece possibile intervenire con legge purché si rispettino i principi fondamentali delle leggi nazionali (potestà concorrente); infine in alcune delimitate materie si può legiferare solo per integrare la disciplina delle leggi statali.

Tale impianto, ancora formalmente in vigore, va ora riletto alla luce della legge costituzionale n. 3 del 2001, di riforma del titolo V della Costituzione, ed in particolare alla luce dell'articolo 10 della stessa, la cosiddetta clausola di salvaguardia. Quest'ultima, consentendo un'interpretazione dello Statuto congruente al nuovo assetto delle competenze regionali e alla peculiare condizione di autonomia attribuita alle regioni speciali, suggerisce un ampliamento dell'area di competenza legislativa della Provincia sia sotto il profilo del catalogo delle materie in essa rientranti, sia sotto il profilo dei limiti cui è soggetto il suo esercizio. Va inoltre ritenuta superata la potestà integrativa, ormai assorbita dalla potestà legislativa esclusiva.

Indipendentemente dal tipo di potestà esercitata, le modalità di formazione delle leggi provinciali sono le stesse e sono articolate in un complesso iter, chiamato procedimento legislativo. Tale procedimento è obbligatorio ma non doveroso: significa che tutti i disegni di legge che al termine dell'iter divengono leggi hanno superato necessariamente l'intera procedura, ma un disegno di legge può anche non oltrepassare alcuna delle fasi e dunque, al termine della legislatura, decadere.

Iniziativa legislativa

L'iniziativa legislativa si concretizza nella presentazione al Consiglio provinciale di un disegno di legge, cioè una proposta redatta in articoli e accompagnata da una relazione che ne illustra le finalità.

Il sistema statutario-regolamentare prevede il potere di iniziativa legislativa in capo a tre soggetti: il popolo, i consiglieri provinciali e la Giunta. Un'iniziativa vincolata, per la Giunta provinciale, è invece quella prevista per i disegni di legge che attuano la programmazione finanziaria.

Il procedimento legislativo in commissione

I disegni di legge, presentati alla segreteria del Consiglio, dopo un controllo di regolarità formale sono assegnati dal Presidente del Consiglio alla commissione competente per materia.

Il disegno di legge è quindi sottoposto ad un complesso procedimento articolato in fasi: le due principali si svolgono rispettivamente presso la commissione competente per materia, con carattere istruttorio, e in Assemblea, con valore decisionale. Al termine della procedura, solo se è approvato dal Consiglio provinciale, il disegno di legge diventa legge della Provincia.

La fase che si svolge in commissione è importante per la sua natura istruttoria. L'istruttoria legislativa - si legge nell'articolo 97 bis del regolamento interno - è finalizzata alla corretta formulazione dei disegni di legge. Essa è diretta a raccogliere elementi di conoscenza sulla necessità dell'intervento legislativo, sulla conformità del disegno di legge ai principi costituzionali e statutari, sulla valutazione dell'impatto normativo, organizzativo e finanziario e sull'adeguatezza del progetto ai mezzi e agli obiettivi da raggiungere. La commissione quindi ha interesse ad acquisire il maggior numero di informazioni e di dati per conoscere le problematiche affrontate dal disegno di legge, l'opportunità delle soluzioni proposte, la correttezza tecnica e la condivisibilità politica delle stesse. Pertanto, generalmente dopo un'esposizione introduttiva del provvedimento svolta dal proponente, la commissione organizza le cosiddette consultazioni, sedute nelle quali sente i soggetti interessati dall'intervento normativo, individuati dalla commissione stessa o che ne hanno fatto richiesta. Per necessità di sintesi la commissione incontra rappresentanti di organizzazioni, associazioni o comunque di gruppi di cittadini. Acquisisce inoltre documenti e informazioni e può chiedere alla Giunta provinciale ogni ulteriore informazione tecnica o politica utile per l'esame. In caso di disegni di legge di iniziativa consiliare o popolare può chiedere alla Giunta una relazione tecnica sull'impatto normativo, finanziario e organizzativo che deve essere trasmessa entro venti giorni. Talvolta la commissione organizza anche sopralluoghi, ossia visite per conoscere particolari realtà. Tra i soggetti che le commissioni incontrano nel corso dell'istruttoria spicca il Consiglio delle autonomie locali, che è sentito in via ordinaria su ogni disegno di legge che riguardi le materie attribuite ai comuni. Data la complessità che caratterizza la fase istruttoria e data l'affinità che talvolta caratterizza le proposte normative, la commissione può condurre tali operazioni di approfondimento anche su più disegni di legge riguardanti la stessa materia dopo che il Presidente della commissione ne ha disposto l'abbinamento.

La commissione analizza poi il testo del disegno di legge. Dapprima nelle sue linee generali e poi con riferimento agli articoli; ha il potere di unificare in un solo testo più provvedimenti aventi analoghe finalità, può proporre ed approvare emendamenti, che si sostanziano in modifiche e integrazioni agli articoli, e alla fine approva o respinge il disegno di legge con una votazione finale, la quale però non è mai definitiva ed è sempre seguita, salvo ritiro della proposta, dalla successiva discussione consiliare (ecco dunque che tale fase si dice referente, perché la commissione deve riferire all'Aula).

I lavori della commissione si chiudono con la nomina di un relatore per l'Assemblea, un consigliere che a nome della maggioranza della commissione presenta al Consiglio una relazione scritta ove è sintetizzata la posizione assunta su quel provvedimento e alla quale è allegato il nuovo testo degli articoli. È possibile per i consiglieri di minoranza presentare proprie relazioni.

Con l'introduzione del sistema della programmazione le commissioni permanenti hanno l'obbligo di concludere l'esame del disegno di legge entro il ventunesimo giorno antecedente l'inizio della trattazione dello stesso in Aula.

Il procedimento legislativo in Consiglio

In Assemblea il procedimento si svolge in due fasi fondamentali: la discussione generale e la discussione degli articoli. La discussione generale riguarda il complesso del provvedimento (impostazione generale, finalità, strumenti, motivazioni) e si apre con la lettura delle relazioni del proponente e della commissione per proseguire con gli interventi dei consiglieri e della Giunta. Al termine, dopo le repliche che spettano all'Esecutivo, al relatore della commissione e al proponente, vengono esaminati gli ordini del giorno, documenti politici con i quali si impegna la Giunta su tematiche attinenti al disegno di legge in trattazione.

Si passa poi all'esame e alle votazioni degli articoli e degli emendamenti. Gli emendamenti sono proposte di modifica a singoli passaggi del disegno di legge, che ogni consigliere può presentare per ampliare, sostituire, sopprimere o comunque modificare parti di quella proposta. Anche gli emendamenti sono a loro volta suscettibili di modificazioni tramite i sub-emendamenti. In questa fase le procedure possono divenire particolarmente complesse in relazione al numero degli articoli e degli emendamenti in trattazione e compete allora al Presidente del Consiglio porre in votazione secondo un ordine logico tutti i documenti in base alle regole generali prestabilite.

Al termine, dopo le dichiarazioni di voto, il Presidente sottopone il disegno di legge alla votazione finale, che ha luogo per appello nominale. Il provvedimento legislativo viene allora definitivamente approvato o respinto.

La possibilità di modifiche e la votazione per articoli, che consente di esaminare le singole disposizioni, determina anche l'eventualità che la volontà consiliare ne accetti talune e ne respinga altre. La votazione finale permette allora che una legge sia, nel suo complesso, alla luce delle modifiche accolte, approvata o respinta dalla maggioranza del Consiglio.

Il procedimento descritto è, come emerge, abbastanza complesso e può occupare più sedute; grazie all'istituto del contingentamento, inteso come determinazione del tempo complessivo riservato all'esame di ciascun disegno di legge in Aula, vi è la garanzia che il relativo iter legislativo si concluda nel termine previsto.

La sessione di bilancio

Il regolamento interno dedica una procedura particolare all'esame dei disegni di legge che costituiscono la cosiddetta manovra finanziaria cioè i disegni di legge concernenti il bilancio di previsione, l'assestamento dello stesso, il disegno di legge collegato e di stabilità, il rendiconto e il Documento di economia e finanza provinciale (DEFP).

Per indicare il periodo di esame di tali provvedimenti, che ricorre tra novembre e dicembre per il bilancio di previsione e, normalmente, tra giugno e luglio per l'assestamento dello stesso, si parla di "sessione di bilancio".

Le peculiarità che la caratterizzano sono, in sintesi, le seguenti:

è un procedimento ad iniziativa vincolata poiché spetta alla Giunta provinciale la presentazione dei provvedimenti che costituiscono la manovra finanziaria;

ha la precisa durata di cinquanta giorni a partire dall'assegnazione del disegno di legge alla commissione competente; per assicurare spazi congrui alla conclusione dell'iter, la Conferenza dei Presidenti dei gruppi all'inizio della sessione approva un calendario dei lavori dove stabilisce le giornate dedicate ai lavori della commissione permanente, i giorni in cui si riuniscono le altre commissioni per rendere parere sugli articoli della legge collegata relativi a materie di competenza e le sedute per l'esame d'aula con indicazione del tempo a disposizione di ciascun gruppo per la discussione; proprio l'esame della manovra finanziaria ha rappresentato la prima occasione di applicazione del sistema della programmazione e del tempo contingentato;

è un momento centrale e trasversale all'interno dell'attività consiliare poiché le leggi in parola dettano disposizioni che, sebbene a carattere finanziario, riguardano tutti settori dell'attività politica; per questo le altre commissioni permanenti sono chiamate ad esprimere un parere sugli articoli del disegno di legge collegata di competenza e tutti i consiglieri sono invitati a partecipare ai lavori della commissione assegnataria della manovra finanziaria;

gli articoli, gli emendamenti e gli ordini del giorno dei disegni di legge considerati sono sottoposti ad un particolare vaglio di ammissibilità diretto a mantenere compatto l'argomento della proposta: il Presidente del Consiglio, prima di investire la commissione competente, dispone lo stralcio dal testo degli articoli non aventi contenuto aderente a quanto previsto dall'articolo 26 della legge provinciale di contabilità 1979; coerentemente non sono ammessi emendamenti non aventi il suddetto contenuto​; gli emendamenti inoltre devono rispettare il principio dell'equilibrio di bilancio e quindi, se comportano maggiori spese o minori entrate, devono quantificarle e indicare le modalità di copertura dei relativi oneri finanziari; anche gli ordini del giorno devono riguardare indirizzi generali di politica economica e finanziaria o indirizzi specifici sui contenuti della legge di stabilità o sull'utilizzo delle disponibilità del bilancio; a seguito dell'entrata in vigore del decreto legislativo n. 118 del 2011, ai provvedimenti legislativi nominati si è aggiunto il Documento di economia e finanza provinciale (DEFP) previsto dall'articolo 25 bis della legge provinciale di contabilità 1979. Tale provvedimento individua gli obiettivi programmatici necessari per il conseguimento delle linee strategiche definite nel programma di legislatura e nel programma di sviluppo provinciale e fornisce un'indicazione di massima delle azioni attraverso le quali si prevede di raggiungere tali obiettivi. Il DEFP è sottoposto al parere della Commissione permanente in sede di esame del disegno di legge di assestamento di bilancio, tra giugno e luglio, e successivamente esaminato in Consiglio provinciale, che su di esso può approvare una proposta di risoluzione.