L'autonomia

Competenze legislative e amministrative

Le competenze legislative secondo lo statuto

Per avere un quadro del regime delle competenze occorre tener nota di alcuni criteri ricostruttivi:

  • nello statuto le competenze della regione e delle province autonome sono indicate per grandi settori d'intervento o per tipologie (es.: articoli 4 e 8 dello statuto speciale) oppure in modo puntuale (es.: articoli 47 e 65 dello statuto);
  • quello che possono fare la regione e le province autonome in un determinato ambito d'attività è volta per volta definito non solo dalla disciplina statutaria, ma anche dalla disciplina delle norme d'attuazione dello statuto e dalle eventuali norme contenute in fonti di altro livello. Il quadro è spesso complesso e la ricostruzione non agevole, perché s'intrecciano livelli di competenza diversi: talvolta la provincia è competente a legiferare in un determinato settore, ma rispettando il quadro ordinamentale stabilito con legge della regione, oppure entro limiti specifici indicati non in statuto ma in una norma d'attuazione settoriale. Altre volte viene esercitata una competenza delegata e non propria; altre volte ancora esercizio di una competenza legislativa e della relativa competenza amministrativa non corrispondono (come nel caso di delega alle province di competenze amministrative della regione, che però mantiene la relativa competenza legislativa). Il quadro è talvolta ulteriormente complicato da altri possibili interventi: ad esempio a seguito di possibili attribuzioni alle province autonome, con apposite leggi regionali, di competenze già esercitate dalla regione ma statutariamente ancora appartenenti ad essa;

  • per alcuni settori particolari ma strategici per il governo locale lo statuto dispone direttamente un'apposita disciplina, in parte derogatoria rispetto alla legislazione ordinaria: è il caso delle regole sulle grandi derivazioni a scopo idroelettrico (articoli 12 e 13 dello statuto), delle concessioni in materia di comunicazioni e trasporti, di opere idrauliche e di utilizzo delle acque pubbliche (art. 14 dello statuto), degli interventi di programmazione economica (art. 15 dello statuto).

  • Lo statuto dispone comunque un criterio generale di riparto fra competenze della regione e della provincia autonoma:

    • la regione esercita le proprie funzioni, nei limiti dello statuto e delle norme di attuazione, sull'intero territorio regionale; le norme regionali si indirizzano alla generalità dei soggetti facenti parte della comunità regionale. Trattandosi - prevalentemente - di una competenza di tipo ordinamentale, i poteri e le competenze regionali hanno un impatto prevalente sull'organizzazione delle istituzioni e sulla regolamentazione generale di istituti comuni alle due province. Le leggi regionali ordinamentali stabiliscono il quadro generale entro cui le province dettano - in modo autonomo - la disciplina di settore: questa disciplina regionale non è sempre uguale per entrambe le province, ma tende a differenziarsi in ragione delle loro peculiarità;

    • la provincia autonoma disciplina con legge e governa (direttamente o tramite altri soggetti) la quasi totalità degli interventi pubblici locali, nei settori dell'ambiente, dell'economia e dei servizi culturali e sociali, limitatamente al suo territorio e nei confronti della sua popolazione. Di regola le competenze provinciali sono uguali per entrambe le province: in alcuni casi alla provincia di Bolzano sono riconosciuti ambiti specifici, in relazione alle tematiche di tutela delle minoranze che le sono proprie (es.: art. 8, n. 4 dello statuto). Ne deriva che alcune norme di attuazione riguardano solo la provincia autonoma di Bolzano.

Le competenze legislative sono stabilite dallo statuto - in via generale - negli articoli 4, 5, 6 e 7 per la regione; 8, 9 e 10 per le province autonome. Altre attribuzioni di competenza, inoltre, sono sparse nel testo statutario. Negli articoli 4 e 5 e rispettivamente 8 e 9 le competenze sono individuate per grandi settori d'intervento e secondo un criterio che ne distingue le tipologie in base ai vincoli e ai limiti che il legislatore deve rispettare. Ferma restando l'applicazione dei limiti tipici generali della potestà legislativa regionale, tradizionalmente si distingue fra alcuni tipi di competenza:

  • competenza primaria o esclusiva: in una serie di materie la regione e la provincia hanno il potere esclusivo di approvare leggi, rispettando solo i limiti di carattere generale (come i principi della costituzione e dell'ordinamento giuridico italiano, gli obblighi internazionali, i principi contenuti nelle leggi di riforma economico-sociale). In queste materie lo Stato non potrebbe disporre per l'ambito locale, ma solo fissare principi generali (di grande riforma) vincolanti per il legislatore regionale e provinciale. Una sintesi delle competenze primarie di maggior rilievo vede:

    • a livello regionale: accanto alla competenza sui propri uffici e sul proprio personale, l'ordinamento degli enti para regionali, l'ordinamento degli enti locali, degli enti sanitari, delle camere di commercio; lo sviluppo della cooperazione, il libro fondiario, le circoscrizioni comunali,; il servizio antincendi (con delega obbligatoria delle funzioni amministrative alle province). Di non immediata collocazione (ma probabilmente da ricondurre a una competenza di tipo prevalentemente primario) sono le competenze della regione in materia di istituzione di nuovi comuni e modifica delle relative circoscrizioni (art. 7 dello statuto), di iniziativa popolare e referendum sulle leggi regionali (art. 60 dello statuto);

    • a livello provinciale: l'ordinamento provinciale e il personale, la tutela del patrimonio storico e culturale, l'urbanistica, le espropriazioni, la tutela del paesaggio, l'artigianato, l'edilizia pubblica, la viabilità e le opere pubbliche, le miniere e le acque minerali, le opere di prevenzione e di pronto soccorso per calamità pubbliche, le fiere e i mercati, le comunicazioni e i trasporti, i servizi pubblici locali, il turismo, l'agricoltura e le foreste, la caccia e la pesca, l'assistenza sociale, l'addestramento e la formazione professionale, la scuola materna, l'assistenza e l'edilizia scolastica.

  • Competenza secondaria o concorrente o ripartita: in quest'ipotesi il legislatore regionale e provinciale deve rispettare, oltre che i limiti generali stabiliti per l'esercizio delle competenze esclusive, anche i principi fondamentali stabiliti dallo Stato nelle proprie leggi (leggi quadro o cornice). Rientrano in questo tipo di competenza:

    • a livello regionale: l'ordinamento delle istituzioni assistenziali, l'ordinamento degli istituti di credito a carattere regionale, l'istituzione di tributi regionali nelle materie di competenza regionale (art. 73 dello statuto);
    • a livello provinciale: la finanza locale (art. 80 dello statuto), la polizia locale, il commercio e l'apprendistato, l'istruzione elementare e secondaria, il controllo sul collocamento, gli spettacoli e gli esercizi pubblici, l'incremento della produzione industriale, l'utilizzazione delle acque pubbliche, le attività sportive, l'igiene e la sanità, l'istituzione di tributi provinciali nelle materie di competenza provinciale (art. 73 dello statuto).

  • Competenza integrativa e delegata: sono competenze limitate (anche se di rilievo), che sono indirizzate a integrare e completare in ambito regionale o provinciale (tenendo conto delle peculiarità locali) discipline generali adottate a livello statale; oppure ad attuare, a livello locale, norme statali; oppure a regolare a livello locale materie che sarebbero di competenza statale ma che lo Stato ha delegato con legge. In questi ambiti sono da ricordare:

    • a livello regionale: la competenza integrativa in materia di previdenza e di assicurazioni sociali (art. 6 dello statuto);

    • a livello provinciale: la competenza integrativa in materia di collocamento e avviamento al lavoro (art. 10 dello statuto)

    • è norma generale l'art. 17 dello statuto, che riconosce allo Stato la facoltà di attribuire alla regione o alla provincia autonoma la potestà di approvare leggi per la disciplina di servizi relativi a materie estranee alle competenze statutarie: rientrano in quest'ambito, ad esempio, le ipotesi disciplinate dalla legge 11 marzo 1972, n. 118, approvata per dare attuazione ad alcune misure del Pacchetto e alcune competenze in materia di organismi e funzioni locali del sistema radiotelevisivo. Alcune deleghe, inoltre, sono  contenute in norme d'attuazione di settore.

  • A seguito della riforma statutaria del 2001 l'art. 47 dello statuto attribuisce alle sole province autonome la nuova e importante competenza legislativa per la disciplina elettorale e sulla forma di governo della provincia: non è una competenza riconducibile alle tipologie generali sopra indicate, perché il suo esercizio è soggetto a un regime meno vincolato. Le leggi provinciali sulla forma di governo - leggi statutarie - (che comprendono anche la disciplina elettorale e quella sugli strumenti di democrazia diretta) devono essere in armonia con la costituzione e con i principi dell'ordinamento giuridico della repubblica, devono rispettare gli obblighi internazionali e quanto disposto dallo statuto. E' quindi una competenza più ampia di quella primaria o esclusiva, come disciplinata dallo statuto, perché non è soggetta al limite degli interessi nazionali e delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica.

Strategicamente rilevanti, sia per ricostruire il regime delle competenze e delle norme applicabili nell'ordinamento statutario sia per individuare i vincoli all'esercizio della funzione legislativa da parte della regione e delle province autonome, sono alcuni ulteriori riferimenti:

  • di generale applicazione - in quanto norma di chiusura utile a superare carenze o lacune normative - è l'articolo 105 dello statuto, in base al quale - fino a quando la provincia o la regione non hanno legiferato nelle materie di loro competenza - si continuano ad applicare le leggi dello Stato;

  • specifica del Trentino - Alto Adige è la disciplina, adottata in base all'art. 97 dello statuto e posta a garanzia del sistema normativo regionale e provinciale, dell'art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 in materia di rapporti fra leggi statali e locali: in base a questa disposizione - a differenza di quel che avviene in tutte le altre regioni - la nuova legislazione di principio approvata dallo Stato nei settori di competenza regionale o provinciale non intacca automaticamente la disciplina normativa vigente nella provincia e nella regione che dispone in modo contrastante. Provincia e regione hanno tempo sei mesi (salvi termini diversi stabiliti volta per volta) per adeguare le proprie leggi ai nuovi principi statali, decorsi i quali è il governo che ha l'onere d'impugnare davanti alla corte costituzionale il mancato adeguamento. Nel frattempo il diritto locale, anche se non in linea con i principi dello Stato, continua a trovare applicazione: il sistema normativo locale è reso quindi impermeabile alla nuova legislazione statale di principio, fino all'eventuale decisione della corte costituzionale;

  • il decreto del presidente della repubblica 19 novembre 1987, n. 526 che, estendendo alla regione e alle province autonome la disciplina del decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977 (sul trasferimento alle regioni ordinarie di competenze originariamente esercitate dallo Stato), introduce importanti disposizioni sull'esercizio di alcune competenze amministrative, sul diretto recepimento delle norme comunitarie, sul rapporto - nell'esercizio delle funzioni amministrative - fra interventi affidati alle province e interventi di competenza degli enti locali. Questa norma di attuazione ha costituito anche una chiave di lettura sull'estensione del regime delle competenze provinciali e regionali e una norma per il recupero di possibili ambiti di competenza (formalmente riconosciuti alla regioni ordinarie) non ancora disciplinati dalle norme d'attuazione di settore.