L'autonomia

Ordinamento e gli organi provinciali

Sistema elettorale e forma di governo in provincia di Trento

La legge provinciale 5 marzo 2003, n. 2 disciplina sia il sistema elettorale in senso stretto (elettorato attivo e passivo, regime delle ineleggibilità e delle incompatibilità, procedimento elettorale, calcolo dei seggi ecc.), sia i contenuti fondamentali della forma di governo provinciale (costituzione della giunta, status dei componenti della giunta, rapporti fondamentali fra gli organi statutari, rapporto di fiducia ecc.).

Prima dell'approvazione di questa legge il consiglio provinciale di Trento ha approvato la legge provinciale 1 ottobre 2002, n. 13, sulla disciplina del referendum confermativo, cui la legge sulla forma di governo può essere sottoposta nelle ipotesi stabilite dall'articolo 47, quinto e sesto comma, dello statuto.

I contenuti fondamentali del nuovo sistema elettorale della provincia autonoma di Trento (i riferimenti sono agli articoli della legge elettorale provinciale) sono questi:

  • tipo di sistema elettorale (art. 3): a suffragio universale, diretto e segreto; sistema elettorale proporzionale con correttivi (premio di maggioranza);
  • indizione delle elezioni e prima convocazione (art. 10): le elezioni sono indette dal presidente della provincia, d'intesa con il presidente della provincia di Bolzano, per una domenica compresa fra la quarta domenica precedente e la seconda successiva al termine di scadenza di legislatura; il nuovo consiglio si riunisce non oltre il ventesimo giorno successivo alla proclamazione degli eletti, su convocazione del nuovo presidente della provincia;
  • collegio elettorale (art. 4, comma 1): unico collegio elettorale provinciale;
  • garanzia di rappresentanza della minoranza ladina (art. 4, comma 3, e art. 72, comma 1, lett. i): un seggio è attribuito alla lista che ha ottenuto il maggior numero di voti validi complessivi nei comuni ladini e - nell'ambito della lista - al candidato che ha ottenuto il maggior numero di preferenze complessive nei comuni stessi;
  • composizione del consiglio (art. 4, comma 2): 35 componenti - 34 consiglieri e il presidente della provincia;
  • elettorato attivo (art. 12): opera il requisito della residenza; sono elettori i cittadini che, alla data di pubblicazione del manifesto di convocazione delle elezioni, risiedono nel territorio della provincia ininterrottamente da almeno un anno, oppure si trovano in una delle condizioni previste dall'articolo 25 dello statuto speciale;
  • elettorato passivo (capo II del titolo III): regime uniforme delle cause di non candidabilità, ineleggibilità (fra le quali è prevista anche quella relativa ai sindaci dei comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti) e incompatibilità per l'elezione del presidente della provincia e dei consiglieri provinciali;
  • modalità del voto (art. 3, comma 1; articoli 9, 25, 63 e 84): turno unico per la contestuale elezione del presidente della provincia e del consiglio provinciale; obbligo di collegamento di ogni lista (o gruppo di liste) a un candidato presidente della provincia; voto di lista su scheda unica per il candidato presidente e per le liste collegate; divieto di voto disgiunto; possibilità di esprimere fino a tre preferenze per candidati alla carica di consigliere della lista prescelta;
  • criteri di assegnazione dei seggi (art. 72): applicazione del metodo d'Hondt; premio di maggioranza (alla lista o gruppo di liste collegate al candidato eletto presidente) così articolato:
    • se il gruppo di liste che ha ottenuto più voti non ha conseguito almeno 17 seggi gli si attribuiscono 17 seggi, più il seggio del presidente: quindi 18 seggi;
    • se il gruppo di liste che ha ottenuto più voti non ha conseguito 20 seggi (oltre al seggio del presidente) e la somma dei voti complessivamente riportati dal gruppo di liste collegato al candidato eletto presidente è pari ad almeno il 40 per cento dei voti validi gli si attribuiscono 20 seggi, più il seggio del presidente: quindi 21 seggi;

    • alla lista o al gruppo di liste collegate al candidato eletto presidente sono comunque assegnati non più di 23 seggi (oltre al seggio del presidente della provincia): quindi alle forze di maggioranza spettano al massimo 24 seggi consiliari su 35;
    • alle liste non collegate al candidato eletto presidente spettano comunque almeno 11 seggi in consiglio provinciale (compreso - eventualmente - il seggio spettante al rappresentante dei ladini);
  • misure per assicurare condizioni di parità nell'accesso alle consultazioni elettorali (art. 25, commi 6 e 6 bis; art. 26; art. 63, comma 3): nessuno dei due generi può essere rappresentato in misura superiore all'altro, in ogni lista (salvo quando il numero di candidati è dispari); obbligo per i soggetti politici, durante la campagna elettorale, di garantire - nella partecipazione ai programmi di comunicazione politica - la presenza delle donne candidate alla carica di consigliere provinciale nella misura minima del 50 per cento degli spazi a disposizione; seconda preferenza valida solo se espressa a favore di un candidato di genere diverso rispetto alla prima;

I contenuti fondamentali della forma di governo della provincia autonoma di Trento (i riferimenti sono sempre agli articoli della legge elettorale provinciale) sono questi:

  • elezione del presidente della provincia (art. 3; art. 4, comma 2; art. 25; art. 72, comma 1, lett. h):
    • elezione diretta, contestuale all'elezione del consiglio; appartenenza del presidente della provincia al consiglio provinciale;
    • obbligo di collegamento di ciascuna lista a un candidato alla carica di presidente;
    • obbligo di presentazione del programma di legislatura per chi si candida alla carica di presidente della provincia;

    • viene eletto presidente della provincia il candidato che ha ottenuto il maggior numero di voti validi;
  • ineleggibilità alla carica di presidente della provincia (art. 14, comma 2): non è immediatamente rieleggibile a presidente della provincia chi è stato eletto alla carica nelle due precedenti consultazioni elettorali e ha esercitato le funzioni per almeno 48 mesi, anche non continuativi (il divieto di rielezione opera solo per i presidenti eletti a suffragio universale e diretto);
  • ruolo e funzioni del presidente della provincia (art. 2, comma 1): la legge elettorale indica una serie di funzioni attribuite al presidente; alcune sono innovative rispetto alla disciplina previgente. Il presidente della provincia:
    • esprime e interpreta gli indirizzi di politica provinciale;

    • ha la direzione e la responsabilità della politica della giunta;
    • nella prima seduta del consiglio presenta il programma di legislatura e comunica i nominativi degli assessori;
    • nomina e revoca gli assessori;
    • riserva a sé o attribuisce in modo specifico ad un assessore le competenze in materia di tutela e promozione delle minoranze;
    • presenta al consiglio annualmente (assieme ai disegni di legge costituenti la manovra di bilancio) le relazioni sullo stato di attuazione del programma di legislatura, sullo stato di attuazione e sull'efficacia delle leggi vigenti nelle materie di competenza provinciale, sulle misure di carattere legislativo che intende proporre per il miglioramento delle leggi vigenti;
  • decadenza dalla carica di presidente della provincia (art. 6, comma 1; art. 7, comma 5):
    • in caso di scioglimento del consiglio per dimissioni contestuali della maggioranza;

    • in caso di approvazione di una mozione di sfiducia da parte del consiglio;
  • giunta provinciale (artt. 2, 5, 8 e 7):
    • composta dal presidente e dagli assessori, è costituita entro dieci giorni dalla proclamazione del presidente ed è comunicata al consiglio nella prima riunione;
    • il presidente dirige la politica della giunta e ne è responsabile;

    • gli assessori sono nominati dal presidente, che con proprio decreto determina la ripartizione degli affari fra di essi;
    • resta in carica fino alla proclamazione dell'elezione del nuovo presidente, provvedendo solo agli affari di ordinaria amministrazione;
  • regime di prorogatio della giunta:
    • in caso di impedimento permanente o morte del presidente entro i primi trentasei mesi di legislatura e in caso di dimissioni del presidente;

    • in caso di decadenza per effetto dell'approvazione della mozione di sfiducia;
    • dopo la scadenza del consiglio la giunta resta in carica fino alla proclamazione del nuovo presidente della provincia, provvedendo solo agli affari di ordinaria amministrazione. Fino alla nomina degli assessori il presidente adotta gli atti di competenza delle giunta che hanno carattere di urgenza e indifferibilità;
  • assessori interni, nominati fra i consiglieri provinciali (art. 8):
    • il presidente nomina fino a sei assessori scelti fra i consiglieri provinciali (dal 2013 non è più stabilita l'incompatibilità fra le cariche di assessore e consigliere),  attribuendo a uno di essi le funzioni di vicepresidente;
  • assessori esterni, nominati fuori del consiglio (art. 8, comma 2, e art. 19):
    • il presidente ha la facoltà di nominare un ulteriore assessore esterno (non componente del consiglio);
    • all'assessore esterno si applica il regime delle cause di non candidabilità, d'ineleggibilità e d'incompatibilità proprie dei consiglieri;
    • l'assessore esterno ha diritto a partecipare, senza diritto di voto, alle sedute del consiglio; gli assessori devono partecipare alle sedute nel cui ordine del giorno sono iscritti documenti o argomenti riguardanti materie loro delegate dal presidente della provincia;
  • assessore con funzioni di vicepresidente (art. 8, commi 1 e 2; art. 2, comma 2; art. 5):
    • l'assessore con funzioni di vicepresidente è nominato dal presidente della provincia fra i componenti del consiglio;

    • sostituisce il presidente in caso di assenza o impedimento temporaneo;
    • assume le funzioni del presidente in caso di prorogatio della giunta;
    • svolge le funzioni del presidente in caso di sospensione temporanea del presidente dalla carica per condanna penale;
    • in caso di rinnovo anticipato del consiglio (per morte, impedimento permanente e dimissioni del presidente) indice le nuove elezioni;
  • mozione di sfiducia al presidente della provincia (art. 7):
    • caratteri: motivata; sottoscritta da almeno sette consiglieri; iscritta all'ordine del giorno del consiglio dopo almeno sette e non oltre quindici giorni dalla presentazione; votata per appello nominale; approvata a maggioranza assoluta dei componenti del consiglio;

    • effetti: comporta la decadenza del presidente e della giunta, lo scioglimento del consiglio e l'indizione di nuove elezioni (indette dal presidente sfiduciato entro i successivi quindici giorni, da svolgere entro i successivi novanta giorni);
    • prorogatio: il consiglio rimane in carica fino alla prima riunione del nuovo consiglio; il presidente e la giunta rimangono in carica (per l'ordinaria amministrazione) fino alla proclamazione del nuovo presidente;
  • mozione di sfiducia a uno o più assessori (art. 7, comma 7):
    • caratteri: motivata; sottoscritta da almeno sette consiglieri; votata per appello nominale; approvata a maggioranza dei componenti del consiglio;

    • effetti: comporta la decadenza dell'assessore o degli assessori sfiduciati;
  • revoca degli assessori (articoli 2, comma 1, lettera d, e 8, comma 4): gli assessori possono essere revocati dal presidente della provincia; è stabilita la comunicazione al consiglio e la loro contemporanea sostituzione;
  • dimissioni del presidente della provincia (art. 5):
    • se presentate prima dell'ultimo anno di legislatura comportano nuove elezioni, con prorogatio della giunta e assunzione delle funzioni del presidente da parte del vicepresidente (art. 5, comma 1);

    • se presentate nell'ultimo anno di legislatura: giunta e consiglio rimangono in carica per l'ordinaria amministrazione fino alla scadenza del quinquennio. Le funzioni di presidente della provincia sono svolte dal vicepresidente o dall'assessore più anziano di età (in caso di assenza, impedimento o cessazione dalla carica del vicepresidente). Si procede alla surrogazione del seggio del presidente rimasto vacante (art. 5, comma 3);
  • l'impedimento permanente e la morte del presidente della provincia (art. 5):
    • se accadono nei primi trentasei mesi di legislatura comportano nuove elezioni, con prorogatio della giunta e assunzione delle funzioni del presidente da parte del vicepresidente (art. 5, comma 1);
    • se accadono dopo i primi trentasei mesi di legislatura il consiglio rimane in carica per l'ordinaria amministrazione ed elegge un nuovo presidente scegliendolo fra i suoi componenti. Al presidente neoeletto e al consiglio si applicano le disposizioni stabilite per il presidente eletto a suffragio universale. Si procede alla surrogazione del seggio rimasto vacante (art. 5, comma 4);
  • nel caso di rimozione del presidente (art. 49 bis, settimo comma, dello statuto) si applicano le regole stabilite per le dimissioni (art. 5, comma 6);
  • sospensione del presidente della provincia per condanna penale (articoli 5, comma 5, e 80, comma 5): in caso di sospensione del presidente a seguito di condanna penale in base all'art. 15, comma 4 bis, della legge 55/1990 il vicepresidente assume le sue funzioni; si procede alla sostituzione temporanea del seggio (art. 5, comma 5);
  • scioglimento del consiglio provinciale (art. 6):
    • opera a seguito delle dimissioni contestuali della maggioranza dei componenti del consiglio. Sono contestuali le dimissioni presentate entro cinque giorni dalla data di presentazione delle prime dimissioni;
    • produce la decadenza del presidente della provincia, della giunta e comporta nuove elezioni;
    • il presidente del consiglio accerta l'avvenuta presentazione delle dimissioni contestuali e la comunica ai consiglieri e al presidente dalla provincia; questi, entro i quindici giorni successivi, convoca le nuove elezioni, che devono essere fissate entro i successivi novanta giorni.

Considerazioni di sintesi sulla forma di governo della provincia autonoma di Trento

Con la legge provinciale n. 2 del 2003 s'è disattivata la disciplina transitoria (contenuta nei commi 2 e 3 dell'articolo 4 della legge costituzionale n. 2 del 2001) che stabiliva le regole da usare per le elezioni provinciali successive alla riforma statutaria, in caso d'inerzia del consiglio provinciale nell'esercizio della nuova competenza attribuitagli dall'articolo 47 dello statuto. Questa disciplina transitoria era stata percepita a livello locale come un'ingerenza nell'autonomia politica provinciale: l'averla superata è di per sé un passaggio istituzionalmente positivo, quindi.

Quanto ai contenuti, la nuova legge sul sistema elettorale e sulla forma di governo provinciale si pone nel solco della disciplina statale che regola il sistema elettorale delle regioni ordinarie (cui fra l'altro si rifaceva - in gran parte - la stessa norma transitoria): la scelta fondamentale (elezione diretta e contestuale del consiglio provinciale e del presidente della provincia) è in sintonia con le riforme acquisite nel sistema regionale ordinario. Ma la normativa trentina si caratterizza per alcuni elementi di differenziazione. Oltre ai vincoli imposti dallo statuto (ad esempio la residenza dell'elettore ridotta a un anno, la rappresentanza di un seggio per i ladini ecc.) sono innovativi soprattutto questi aspetti: un'attenuazione del principio "simul stabunt simul cadent" per le ipotesi di dimissioni, morte e impedimento permanente del presidente; un unico turno di elezioni; premio di maggioranza variabile e quota minima di rappresentanza per le minoranze; una disciplina (sia pur minima) del ruolo del presidente e dei suoi rapporti col consiglio; non rieleggibilità del presidente dopo due incarichi consecutivi; nomina di assessori esterni limitata.

La forma di governo della provincia, quindi, si fonda su due soggetti che hanno entrambi una legittimazione popolare. Questa base elettiva comune comporta un forte legame fra la vita istituzionale dei due soggetti, tant'è vero che essi si condizionano reciprocamente. Questo collegamento dovrebbe assicurare maggior stabilità di governo, perché il corpo elettorale legittima in un'unica elezione e contemporaneamente i due organi.

Il rapporto presidente - consiglio è ancora di tipo fiduciario, ma presenta anche elementi tipici della forma di governo neoparlamentare con elezione diretta del presidente e maggioranza garantita: la sfiducia, se votata, è distruttiva, perché destinata a travolgere il consiglio, così come altri fatti o atti patologici della vita del presidente (dimissioni, morte, impedimento permanente); ma con significative attenuazioni al principio che attualmente vincola il regionalismo ordinario (aut simul stabunt aut simul cadent), dato che impedimento o morte del presidente negli ultimi due anni di legislatura non generano scioglimento del consiglio.

In seguito all'elezione diretta, peso e ruolo politico del presidente risultano ampliati e irrobustiti: sia sul fronte del governo locale (la nomina e revoca degli assessori, la facoltà di sceglierne uno fuori dall'assemblea ecc.); sia nei confronti della stessa assemblea (una maggioranza minima sicura e un premio di maggioranza che - secondo l'esito del voto - può dare maggior agio alla coalizione vincente; l'arma delle dimissioni, anche se è a doppio taglio). A parte questi fattori innovativi la disciplina statutaria sulle funzioni e sui poteri del presidente (articoli 52 e 53 dello statuto) rimane immutata.

Manca però un'organica disciplina dei rapporti presidente - giunta - consiglio (a parte il regime delle incompatibilità, le regole che collegano la vita del presidente a quella dell'assemblea, alcuni innovativi adempimenti d'inizio anno posti a carico del presidente nei confronti del consiglio); ma forse la legge elettorale non è il luogo migliore per darle spazio. Così posizione e ruolo del consiglio, in un contesto in buona misura diverso rispetto al passato, attendono d'essere ridisegnati: in attesa di una nuova disciplina a livello di legge statutaria, ciò può accadere attraverso l'introduzione di prassi innovative o con regolamenti consiliari aggiornati; e questo sia per rendere coerente con le procedure d'aula l'istanza di maggior governabilità espressa dalla legge, sia per assicurare un riequilibrio nei poteri e nelle funzioni consiliari, che sono espressione di un'istanza di rappresentanza politica anch'essa da tutelare e valorizzare, soprattutto sotto il profilo delle funzioni di controllo politico.

Si noti, d'altronde, che quant'è successo negli anni successivi all'approvazione della legge pare andare proprio in questa direzione: da una parte con l'introduzione, nel regolamento interno del consiglio, di strumenti di programmazione dei lavori che facilitano senz'altro l'attuazione del programma in base al quale il presidente e la maggioranza hanno ottenuto il loro mandato, consentendo però a una minoranza qualificata l'esercizio di poteri quasi d'interdizione. D'altra parte, nei fatti, l'attività dei consiglieri e il suo peso (ad esempio in termini d'influenza sull'attività legislativa) non pare affatto diminuito, dopo la riforma: anzi, è senz'altro superiore a quello di consigli teoricamente più forti, come quelli eletti prima del 1993. Quindi non è possibile applicare meccanicamente in provincia pronostici e formule validi per la generalità delle regioni italiane, senza tener conto di un contesto locale non perfettamente allineato a quello nazionale, anche se non così diverso come quello della provincia di Bolzano.  Ad esempio, il peso notevole degli atti di controllo politico, rispetto ad altre regioni, può esser fatto risalire anche alla posizione molto più forte della provincia.     

Con l'approvazione delle legge elettorale e sulla forma di governo trentina, infine, si accentua la differenziazione di questa provincia con quella di Bolzano (in un contesto di regione depotenziata): quest'ultima deve rispettare i vincoli statutari tradizionali (residenza quadriennale come requisito dell'elettorato attivo; sistema elettorale proporzionale). D'altronde a percezione delle istanze di governabilità, in provincia di Bolzano, è diversa, ed è assicurata con strumenti differenti.