L'autonomia

Competenze legislative e amministrative

Le competenze amministrative

Accanto alla funzione legislativa regione e province autonome esercitano competenze di tipo amministrativo e svolgono tutti i compiti (di programmazione, organizzativi ecc.) necessari per il governo locale. Anche in questo ambito la riforma del titolo V della costituzione ha introdotto alcune significative novità: accanto alle norme vigenti come disciplinate nello statuto occorre quindi accennare anche ai processi di riforma in atto.

Lo statuto fissa alcuni principi generali (articoli 16 e 18):

  • in linea generale vige il principio del parallelismo delle funzioni, e cioè della corrispondenza fra funzione legislativa e funzione amministrativa: regione e provincia esercitano le competenze amministrative nelle stesse materie in cui hanno facoltà di approvare leggi;

  • per l'individuazione delle funzioni amministrative e il loro riparto fra regione e provincia autonoma occorre fare riferimento, oltre che alla disciplina statutaria, alle singole norme di attuazione dello statuto (che sono lo strumento ordinario per il trasferimento delle funzioni amministrative dallo Stato alla regione o alla provincia autonoma) e alla legislazione di settore. Il criterio della corrispondenza fra le due funzioni non è sufficiente a dare il quadro completo dell'estensione della funzione amministrativa: frequentemente le norme di attuazione individuano attività e funzioni specifiche di tipo amministrativo ed esecutivo, riconducibili a norme statali, il cui esercizio è attribuito alla regione o alle province;

  • più in generale la funzione amministrativa, svolta soprattutto dalle province, copre settori più ampi rispetto a quelli corrispondenti alle competenze legislative: a livello locale infatti lo Stato può attribuire compiti di tipo amministrativo cui non corrisponde alcuna competenza legislativa (è il caso, ad esempio, del riconoscimento delle persone giuridiche private, che viene svolto a livello locale dalle province sulla base di norme statali); inoltre lo statuto (art. 16, terzo e quarto comma) attribuisce allo Stato la facoltà di delegare con legge alla regione, alle province e ad altri enti locali funzioni proprie della sua amministrazione;

  • significativamente, per la regione e per la provincia è stabilito un diverso modo di esercitare la funzione amministrativa (art. 18 dello statuto):

    • la regione svolge normalmente i suoi compiti amministrativi delegandoli alle province o agli altri enti locali, o avvalendosi dei loro uffici. La delega è strumento normale di gestione delle funzioni regionali (e addirittura obbligatoria per i servizi antincendi); una delega di funzioni amministrative della regione alle due province (importante per i contenuti e il significato strategico della disciplina, perché riguarda gran parte delle funzioni amministrative fino ad oggi rimaste in capo alla regione) è stata adottata con legge regionale 17 aprile 2003, n. 3;

    • la provincia autonoma può delegare alcune funzioni agli enti locali o avvalersi dei loro uffici. Nel disegno statutario la provincia non è quindi solo un ente di legislazione, ma è anche un ente di amministrazione: per essa la delega agli enti locali è uno strumento eventuale e ad oggetto limitato; va da sé che nello statuto risulta in qualche modo sottodimensionata la funzione amministrativa dei comuni e degli altri enti locali, a tutto vantaggio della provincia.
  • Sotto un profilo formale rientra nella funzione amministrativa anche la competenza regolamentare (per l'esecuzione delle leggi), pur trattandosi di funzione oggettivamente normativa: essa spetta per statuto alla giunta provinciale (articoli 53, 54 n. 1, 57 e 59 statuto) e alla giunta regionale (articoli 43, 44, 57 e 59 statuto), e si svolge attraverso i regolamenti emanati con decreti presidenziali.

D'altro canto alcune caratteristiche del sistema amministrativo provinciale, che lo differenziano da quello delle regioni italiane, non si possono cogliere appieno leggendo solo lo statuto: bisogna tenere conto anche di altre fonti normative, e in primo luogo delle norme d'attuazione dello statuto stesso. E' grazie a queste ultime che il peso dell'amministrazione statale, in provincia, è molto ridotto. Anzi: date le tendenze livellatrici delle autonomie che sembrano prevalere nei governi e nella corte costituzionale, e che si esprimono soprattutto a livello legislativo, si potrebbe affermare che proprio sul versante amministrativo - e quindi in un sistema quasi compiuto di autogoverno - si colgono i tratti più caratteristici della nostra autonomia. Questo è confermato dalla percentuale di spesa pubblica controllata direttamente o indirettamente (es.: finanza locale) dallo stato, che in tutte le altre regioni è molte volte superiore a quella registrabile nelle due province di Trento e Bolzano. 

L'esercizio delle funzioni amministrative alla luce della riforma della costituzione

La riforma del titolo V della costituzione ha introdotto importanti novità anche in relazione all'esercizio della funzione amministrativa. Si tratta di principi (ricavabili, in particolare, dall'articolo 118 della costituzione) che non sembrano tutti immediatamente applicabili nel sistema statutario del Trentino - Alto Adige, tuttora incentrato su un forte ruolo svolto dalla provincia. Essi si pongono comunque come indirizzo per il legislatore locale nel momento in cui disciplinerà la distribuzione delle funzioni amministrative sul territorio. In particolare i nuovi principi costituzionali dispongono:

  • il superamento del principio del parallelismo fra le funzioni, e l'attribuzione ai comuni di un generale potere amministrativo. I comuni (assieme alle province) sono riconosciuti titolari sia di funzioni proprie che di funzioni conferite con legge statale o regionale; e l'attribuzione di funzioni amministrative a livello superiore (province, regioni, Stato) è prevista solo se è necessario assicurarne l'esercizio unitario, in applicazione dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza (art. 118, primo comma, della costituzione);

  • l'esercizio dei poteri amministrativi va svolto sulla base di una valutazione di conformità al principio di sussidiarietà, che diventa un vero e proprio criterio costituzionale regolatore dell'attribuzione delle competenze amministrative, vincolante per il legislatore: questo significa che la funzione amministrativa va collocata preferibilmente al livello più basso del potere pubblico (quello più vicino ai cittadini), e può essere spostata a un livello superiore (provincia, regione, Stato) solo quando lo richieda un'esigenza di unitarietà;

  • nel nuovo disegno costituzionale, quindi, le regioni mantengono la titolarità del potere legislativo locale, ma perdono a favore dei comuni la funzione amministrativa generale.

Riportare questi parametri nel contesto statutario diventa problematico. Quantomeno non sembra facile introdurli automaticamente: a parte la disarmonia palese con la disciplina degli articoli 16 e 18 dello statuto (e in un contesto in cui la dimensione comunale non gode di un particolare riconoscimento), qui il contrasto è soprattutto nel ruolo e nelle funzioni della provincia autonoma, che, pur parificabile a una regione, continua a esercitare i poteri amministrativi derivanti dalle sue numerosissime competenze statutarie in misura prevalente rispetto agli enti locali presenti sul suo territorio. Non giocano a favore di questi ultimi, inoltre, la competenza primaria regionale sull'ordinamento degli enti locali e il sistema di finanza locale incentrato su una regia provinciale.

Una ricollocazione delle funzioni amministrative sul territorio regionale, fondata su un nuovo impianto strategico di principi, richiede quindi una nuova disciplina statutaria, probabilmente: nell'attesa è auspicabile che il legislatore locale operi utilizzando gli strumenti statutari disponibili (che fra l'altro sono stati dettagliati nelle norme regionali sull'ordinamento degli enti locali) in funzione di un più significativo e consistente riconoscimento del ruolo e delle funzioni degli enti locali.