Con una legge provinciale il Difensore civico potrebbe diventare anche "Garante per il diritto alla salute"

Per assistere gratuitamente i cittadini che segnalano disfunzioni del sistema sanitario

Si è riunito a Roma il 19 febbraio scorso il Coordinamento nazionale dei difensori civici delle Regioni e delle Province autonome. Tra i punti esaminati nell’incontro rileva quello riguardante lo stato di attuazione della legge 8 marzo 2017, n. 24 (Disposizioni in materia di sicurezza delle cure e della persona assistita, nonché in materia di responsabilità professionale degli esercenti le professioni sanitarie), meglio nota come legge Gelli Bianco in relazione al nome di uno dei proponenti il relativo disegno di legge.

IL DIFENSORE CIVICO, GARANTE PER IL DIRITTO ALLA SALUTE

L’articolo 2 della legge 24/2017 ha attribuito alle regioni e province autonome la facoltà di affidare la funzione di garante per il diritto alla salute al difensore civico (regionale o provinciale) e disciplinare la relativa struttura organizzativa e il supporto tecnico (comma 1).

Il Difensore civico, nella sua funzione di garante per il diritto alla salute, può essere adito gratuitamente da ciascun soggetto destinatario di prestazioni sanitarie, direttamente o mediante un proprio delegato, per la segnalazione di disfunzioni del sistema dell'assistenza sanitaria e sociosanitaria (comma 2).

Sul piano procedurale la legge prevede che il difensore civico acquisisca, anche digitalmente, gli atti relativi alla segnalazione pervenuta e, qualora abbia verificato la fondatezza della segnalazione, intervenga a tutela del diritto leso con i poteri e le modalità stabiliti dalla legislazione regionale (comma 3).

Sul piano applicativo il difensore, acquisita la relativa documentazione -anche in via digitale – dovrà vagliare la fondatezza nel merito della segnalazione ricevuta (in buona sostanza dovrà verificare che la disfunzione denunciata si sia effettivamente sostanziata). E’ verosimile ritenere che dovrà compiere una puntuale attività istruttoria e, a tali fini, avvalersi di una collaborazione tecnico-professionale con operatori sanitari (si tratterà di medici legali dipendenti da aziende sanitarie diverse da quella coinvolta) o attivare convenzioni con cliniche universitarie, affinché queste possano fornire al difensore civico il supporto tecnico tramite i propri medici-legali.

Di particolare interesse è la disposizione della citata legge 24/2017, che prevede l'obbligo di fornire copia della documentazione sanitaria relativa al paziente (in primis cartella clinica), preferibilmente in formato elettronico, entro sette giorni dalla presentazione della relativa richiesta; eventuali integrazioni devono essere fornite, in ogni caso, entro il termine massimo di trenta giorni dalla presentazione della richiesta medesima (art. 4).

La riforma operata dalla legge 24/2017 definisce un’organica disciplina, tesa, tra l’altro, a regolamentare non solo la tutela del diritto alla salute con l’attribuzione al difensore civico del ruolo di garante per il diritto alla salute ma anche la responsabilità penale e civile degli esercenti la professione sanitaria. L’obiettivo è quello di mettere il paziente al centro del sistema in un contesto organizzativo che assicuri efficienza anche attraverso la previsione della responsabilità degli enti ospedalieri e del personale sanitario (medici e altri operatori) in caso di cosiddetta malpractice, che può rilevare come errore del medico/operatore sanitario o della struttura ospedaliera nei trattamenti sanitari dei pazienti.

L’art. 7 della legge 24/2017 ha tracciato in modo puntuale la linea di demarcazione fra la responsabilità della struttura sanitaria e la responsabilità dell’esercente la professione sanitaria operante all’interno di una struttura sanitaria pubblica o privata.

In particolare:

- al comma 1, ha confermato la natura contrattuale della responsabilità della struttura sanitaria, stabilendo che "la struttura sanitaria o sociosanitaria pubblica o privata che, nell'adempimento della propria obbligazione, si avvalga dell'opera di esercenti la professione sanitaria, anche se scelti dal paziente e ancorché non dipendenti della struttura stessa, risponde, ai sensi degli articoli 1218 e 1228 del codice civile, delle loro condotte dolose o colpose";

- al comma 3, respingendo la teoria del cd. "contatto sociale", ha ricondotto nell’alveo della responsabilità extracontrattuale l’attività dell'operatore sanitario, prevedendo che "l'esercente la professione sanitaria di cui ai commi 1 e 2 risponde del proprio operato ai sensi dell'articolo 2043 del codice civile, salvo che abbia agito nell'adempimento di obbligazione contrattuale assunta con il paziente."

Com'è noto, le principali differenze tra la responsabilità contrattuale (artt. 1218 e ss. c.c.) e quella extracontrattuale (artt. 2043 c.c.) riguardano:

1) il regime dell'onere della prova:

• a carico del debitore-danneggiante nella responsabilità contrattuale

• a carico del danneggiato nella responsabilità extracontrattuale

2) la prescrizione dell'azione risarcitoria:

• decennale in caso di responsabilità contrattuale

• quinquennale in caso di responsabilità extracontrattuale

3) il danno risarcibile:

• limitato a quello prevedibile nella responsabilità contrattuale

• potenzialmente illimitato nella responsabilità extracontrattuale.

Per quanto attiene lo stato di atuazione della legge 24/2017 in ambito regionale rileva la disciplina della regione Toscana (l.r. L. 27 aprile 2009, n. 19 "Disciplina del Difensore civico regionale"), che al Capo III, rubricato "La difesa civica in ambito sanitario" (artt. 15-18), prevede un articolato sistema di tutela in campo sanitario anche attivabile su iniziativa del difensore civico.

Quanto alla gestione dei reclami tecnico-professionali la legge regionale (art. 18) prevede che il difensore civico, nell'istruttoria delle pratiche, oltre all'esercizio degli ordinari poteri di intervento possa:

a) chiedere all'azienda una relazione sul caso oggetto del reclamo;

b) approfondire la questione, avvalendosi della collaborazione tecnico-professionale di operatori sanitari, con particolare riferimento ai medici legali dipendenti da azienda diversa da quella coinvolta, anche attivando apposite convenzioni;

c) trasmettere, su delega dell'interessato, il reclamo agli ordini e ai collegi professionali competenti nei confronti degli operatori coinvolti, qualora ravvisi aspetti che possano avere un rilievo sul piano deontologico.

Il difensore civico può, inoltre, approfondire gli aspetti generali emergenti dai reclami ricevuti, anche avvalendosi della collaborazione dei sanitari di cui alla lettera b).

Il difensore civico collabora, altresì, con la regione, le aziende sanitarie, l'università, gli ordini e i collegi professionali e le associazioni di tutela per promuovere la definizione, in sede di conciliazione, degli aspetti risarcitori dei reclami ricevuti (art. 17). La citata legge della regione Toscana prevede, tra l’altro, che per favorire l'integrazione, evitare la sovrapposizione degli interventi, semplificare l'accesso agli strumenti di tutela da parte degli assistiti, il difensore civico trasmetta tutti i reclami in materia sanitaria, alle competenti aziende, che provvedono ad informarlo tempestivamente dell'esito delle relative istruttorie.

Da valutare un intervento del legislatore provinciale, ai fini del recepimento della legge 24/2017 in relazione alle ulteriori competenze del difensore civico in campo medico-sanitario, tenuto conto della formulazione dell’art. 2, che pone in capo alle regioni e province autonoma la facoltà di affidare al medesimo i compiti di garante per il diritto alla salute e, comunque, del quadro statutario delle competenze, che riconosce alla Provincia potestà legislativa concorrente in materia di "igiene e sanità, ivi compresa l'assistenza sanitaria" (art. 9, comma primo, n. 10 Stat.) e delle più ampie forme di autonomia nella materia della "tutela della salute" (ex art. 117, terzo comma, Cost.) in applicazione dell’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001. Per il resto la citata legge involge profili di competenza del legislatore statale.

Serrando le fila del discorso, è di tutta evidenza che l’intervento del legislatore provinciale, laddove dovesse emergere la volontà politica di attribuire al difensore civico gli indicati compiti in ambito sanitario, dovrebbe dare puntuale contezza delle relative modalità organizzative sulla falsariga di quanto fatto dal legislatore toscano.

Il Difensore civico

Gianna Morandi