Il regime delle competenze legislative e amministrative

Il quadro delle competenze legislative secondo lo statuto

Per avere un quadro del regime delle competenze occorre tener nota di alcuni criteri ricostruttivi:

nello statuto le competenze della regione e delle province autonome sono indicate per grandi settori di intervento o di tipologia (es. artt. 4 e 8 statuto), oppure in modo puntuale (es. artt. 47 e 65 statuto);
quello che possono fare la regione e le province autonome in un determinato ambito d'attività è volta per volta definito non solo dalla disciplina statutaria, ma anche dalla disciplina delle norme di attuazione e dalle eventuali norme contenute in fonti di altro livello. Il quadro è spesso complesso e la ricostruzione non agevole, perché s'intrecciano livelli di competenza diversi: talvolta la provincia è competente a legiferare in un determinato settore, ma rispettando il quadro ordinamentale stabilito con legge della regione, oppure entro limiti specifici indicati non in statuto ma in una norma di attuazione settoriale. Altre volte viene esercitata una competenza delegata e non propria; altre volte ancora esercizio di competenza legislativa e di competenza amministrativa non corrispondono (come nel caso di delega alle province di competenze amministrative della regione, che però mantiene la relativa competenza legislativa). Il quadro è talvolta ulteriormente complicato da altri possibili interventi: ad esempio a seguito di possibili attribuzioni alle province autonome, con apposite leggi regionali, di competenze già esercitate dalla regione ma statutariamente ancora ad essa riferite;
per alcuni settori particolari ma strategici per il governo locale lo statuto dispone direttamente un'apposita disciplina, in parte derogatoria rispetto alla legislazione ordinaria: è il caso delle regole sulle grandi derivazioni a scopo idroelettrico (articoli 12 e 13 statuto), delle concessioni in materia di comunicazioni e trasporti, di opere idrauliche e di utilizzo delle acque pubbliche (art. 14 statuto), degli interventi di programmazione economica (art. 15 statuto).
Lo statuto dispone comunque un criterio generale di riparto fra competenze della regione e della provincia autonoma:
- la regione esercita le proprie funzioni, nei limiti dello statuto e delle norme di attuazione, sull'intero territorio regionale; le norme regionali si indirizzano alla generalità dei soggetti facenti parte della comunità regionale. Trattandosi - prevalentemente - di una competenza di tipo ordinamentale, i poteri e le competenze regionali hanno un impatto prevalente sull'organizzazione delle istituzioni e sulla regolamentazione generale di istituti comuni alle due province. Le leggi regionali ordinamentali stabiliscono il quadro generale entro cui le province dettano - in modo autonomo - la disciplina di settore: questa disciplina regionale non è sempre uguale per entrambe le province e tende a differenziarsi in ragione delle loro peculiarità;
- la provincia autonoma disciplina con legge e governa (direttamente o tramite altri soggetti) la quasi totalità degli interventi pubblici locali, nei settori dell'ambiente, dell'economia e dei servizi culturali e sociali, limitatamente al suo territorio e nei confronti della propria popolazione. Di regola le competenze provinciali sono uguali per entrambe le province: in alcuni casi alla provincia di Bolzano sono riconosciuti ambiti di competenza specifici, in relazione alle tematiche di tutela delle minoranze che le sono proprie (es. art. 8, n. 4, statuto). Ne deriva che alcune norme di attuazione riguardano solo la Provincia autonoma di Bolzano.
Le competenze legislative sono stabilite dallo statuto - in via generale - negli articoli 4, 5, 6 e 7 per la regione; 8, 9 e 10 per le province autonome. Altre attribuzioni di competenza sono inoltre sparse nel testo statutario. Negli articoli 4 e 5 e rispettivamente 8 e 9 le competenze sono individuate per grandi settori d'intervento e secondo un criterio che ne distingue le tipologie in base ai vincoli e ai limiti che il legislatore deve rispettare. Ferma restando l'applicazione dei limiti tipici generali della potestà legislativa regionale, tradizionalmente si distingue fra alcuni tipi di competenza.
Competenza primaria o esclusiva: in una serie di materie la regione e la provincia hanno il potere esclusivo di approvare leggi, rispettando solo i limiti di carattere generale (come i principi della Costituzione e dell'ordinamento giuridico italiano, gli obblighi internazionali, i principi contenuti nelle leggi di riforma economico-sociale). In queste materie lo Stato non potrebbe disporre per l'ambito locale ma solo fissare principi generali (di grande riforma) vincolanti per il legislatore regionale e provinciale. Una sintesi delle competenze primarie di maggior rilievo vede:
- a livello regionale: accanto alla competenza sui propri uffici e sul proprio personale, l'ordinamento degli enti pararegionali, l'ordinamento degli enti locali, degli enti sanitari, delle camere di commercio; lo sviluppo della cooperazione, il libro fondiario; le circoscrizioni comunali; il servizio antincendi (con delega obbligatoria delle funzioni amministrative alle province).
  Di non immediata collocazione (ma probabilmente da ricondurre a una competenza di tipo prevalentemente primario) sono le competenze della regione in materia di istituzione di nuovi comuni e modifica delle relative circoscrizioni (art. 7 statuto), di iniziativa popolare e referendum sulle leggi regionali (art. 60 statuto);
- a livello provinciale: l'ordinamento provinciale e il personale, l'ordinamento finanziario, la tutela del patrimonio storico e culturale e la toponomastica, l'urbanistica e le espropriazioni, la tutela dell'ambiente e del paesaggio, l'artigianato, l'edilizia pubblica, la viabilità e le opere pubbliche, le miniere e le acque minerali, le opere di prevenzione e di pronto soccorso per calamità pubbliche, le fiere e i mercati, le comunicazioni e i trasporti, i servizi pubblici locali, il turismo, l'agricoltura e le foreste, la caccia e la pesca, l'assistenza sociale, l'addestramento e la formazione professionale, la scuola materna, l'assistenza e l'edilizia scolastica.
Competenza secondaria o concorrente o ripartita: in questa ipotesi il legislatore regionale e provinciale deve rispettare, oltre che i limiti generali stabiliti per l'esercizio delle competenze esclusive, anche i principi fondamentali stabiliti dallo Stato nelle proprie leggi (leggi quadro o cornice). Rientrano in questo tipo di competenza:
- a livello regionale: l'ordinamento delle istituzioni assistenziali; l'ordinamento degli istituti di credito a carattere regionale; l'istituzione di tributi regionali nelle materie di competenza regionale (art. 73 statuto);
- a livello provinciale: la finanza locale (art. 80 statuto), la polizia locale, il commercio e l'apprendistato, l'istruzione elementare e secondaria, il controllo sul collocamento, gli spettacoli e gli esercizi pubblici, l'incremento della produzione industriale, l'utilizzazione delle acque pubbliche, le attività sportive, l'igiene e la sanità, l'istituzione di tributi provinciali nelle materie di competenza provinciale (art. 73 statuto).
Competenza integrativa e delegata: sono competenze residuali (anche se non di poco rilievo), che sono indirizzate a integrare e completare in ambito regionale o provinciale (tenendo conto delle peculiarità locali) discipline generali adottate a livello statale; oppure a dare attuazione a livello locale a normative statali generali; oppure a regolare a livello locale materie che sarebbero di competenza statale ma che lo Stato ha delegato con legge. In questi ambiti sono da ricordare:
- a livello regionale: la competenza integrativa in materia di previdenza e di assicurazioni sociali (art. 6 statuto);
- a livello provinciale: la competenza integrativa in materia di collocamento e avviamento al lavoro (art. 10 statuto)
- è norma generale l'art. 17 dello statuto, che riconosce allo Stato la facoltà di attribuire alla regione o alla provincia autonoma la potestà di approvare leggi per la disciplina di servizi relativi a materie estranee alle competenze statutarie: rientrano in questo ambito, ad esempio, le ipotesi disciplinate dalla legge 11 marzo 1972, n. 118 , approvata per dare attuazione ad alcune misure del Pacchetto e alcune competenze in materia di organismi e funzioni locali del sistema radiotelevisivo. Alcune deleghe sono inoltre contenute in norme di attuazione di settore.
A seguito della riforma statutaria del 2001 l'art. 47 dello statuto attribuisce alle sole province autonome la nuova e importante competenza legislativa per la disciplina elettorale e sulla forma di governo della provincia: non è una competenza riconducibile alle tipologie generali sopra indicate, perché il suo esercizio è soggetto a un regime meno vincolato. La legge provinciale sulla forma di governo - legge statutaria - (che comprende anche la disciplina elettorale e quella sugli strumenti di democrazia diretta) deve essere in armonia con la Costituzione e con i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica, deve rispettare gli obblighi internazionali e quanto disposto dallo statuto. E' quindi una competenza più ampia di quella primaria o esclusiva così come disciplinata dallo statuto, perché non è soggetta al limite degli interessi nazionali e delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica.
Strategicamente rilevanti, sia per ricostruire il regime delle competenze e delle norme applicabili nell'ordinamento statutario sia per individuare i vincoli all'esercizio della funzione legislativa da parte della regione e delle province autonome, sono alcuni ulteriori riferimenti:
- di generale applicazione - in quanto norma di chiusura utile a superare carenze o lacune normative - è l'articolo 105 dello statuto, in base al quale - fino a quando la provincia o la regione non abbiano legiferato nelle materie di loro competenza - si continuano ad applicare le leggi dello Stato;
- specifica del Trentino - Alto Adige è la disciplina, adottata sulla base dell'art. 97 dello statuto e posta a garanzia del sistema normativo regionale e provinciale, della norma di attuazione contenuta nell'art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 in materia di rapporti fra leggi statali e locali: per questa disposizione - e in deroga a quel che avviene in tutte le altre regioni - la nuova legislazione di principio approvata dallo Stato (nei settori di competenza regionale o provinciale) non intacca automaticamente la disciplina normativa vigente nella provincia e nella regione che disponga in modo contrastante. Provincia e regione hanno tempo sei mesi (salvi termini diversi stabiliti volta per volta) per adeguare le proprie leggi ai nuovi principi statali, decorsi i quali è il Governo che ha l'onere d'impugnare davanti alla Corte costituzionale il mancato adeguamento. Nel frattempo il diritto locale, anche se non in linea con i principi dello Stato, continua a trovare applicazione: il sistema normativo locale è reso quindi impermeabile alla nuova legislazione statale di principio, fino all'eventuale decisione della Corte costituzionale. Questa disciplina è destinata a trovare oggi una più limitata applicazione: infatti a seguito dell'estensione della riforma del titolo V della Costituzione anche alle autonomie speciali (almeno per i contenuti più favorevoli) lo Stato non può più approvare principi vincolanti la competenza esclusiva; d'altra parte alcune nuove clausole di riserva statale contenute nell'articolo 117 , secondo comma, della Costituzione (come ad esempio quella relativa alla tutela dei livelli essenziali delle prestazioni o alla tutela dell'ambiente) potrebbero in futuro svolgere la stessa funzione dei principi fondamentali di riforma economico - sociale, e quindi attivare nuovamente la procedura di garanzia della norma di attuazione. Più in generale comunque la disciplina del decreto legislativo n. 266 del 1992 sembra esprimere una maggior tutela dell'ordinamento normativo del Trentino - Alto Adige, e quindi dovrebbe mantenere la propria vigenza anche in presenza della disciplina generale e semplificata dell'art. 127 della Costituzione;
- la norma di attuazione del decreto del Presidente della Repubblica 19 novembre 1987, n. 526 che, estendendo alla regione e alle province autonome la disciplina del decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977 (sul trasferimento alle regioni ordinarie di competenze originariamente esercitate dallo Stato), introduce importanti disposizioni sull'esercizio di alcune competenze amministrative, sul diretto recepimento delle norme comunitarie, sul rapporto - nell'esercizio delle funzioni amministrative - fra interventi affidati alle province e interventi di competenza degli enti locali. Questa norma di attuazione ha costituito anche una chiave di lettura sull'estensione del regime delle competenze provinciali e regionali e una norma per il recupero di possibili ambiti di competenza (formalmente riconosciuti alla regioni ordinarie) non ancora disciplinati dalle norme di attuazione di settore. Anche questa disciplina è peraltro destinata - in parte - ad essere superata in ragione del nuovo riparto delle funzioni disposto dalla riforma del titolo V della Costituzione.