Il regime delle competenze legislative e amministrative

L'esercizio delle competenze amministrative

Regione e province autonome accanto alla funzione legislativa esercitano competenze di tipo amministrativo e svolgono tutti i compiti (di programmazione, organizzativi, ecc.) necessari per il governo locale. Anche in questo ambito la riforma del titolo V della Costituzione ha introdotto alcune significative novità: accanto alle norme vigenti come disciplinate nello statuto occorre quindi accennare anche ai processi di riforma in atto.

La disciplina statutaria. Lo statuto fissa alcuni principi generali (artt. 16 e 18):

in linea generale vige il principio del parallelismo delle funzioni e cioè della corrispondenza fra funzione legislativa e funzione amministrativa: regione e provincia nelle stesse materie in cui hanno facoltà di approvare leggi esercitano anche le competenze amministrative;
per l'individuazione delle funzioni amministrative, ed il riparto delle stesse fra regione e provincia autonoma, occorre quindi far riferimento, oltre che alla disciplina statutaria, alle singole norme di attuazione (che sono lo strumento ordinario per il trasferimento delle funzioni amministrative dallo Stato alla regione o alla provincia autonoma), e infine alla legislazione di settore. Il criterio della corrispondenza fra le due funzioni non è sufficiente a dare il quadro completo dell'estensione della funzione amministrativa: frequentemente le norme di attuazione individuano attività e funzioni specifiche di tipo amministrativo ed esecutivo, riconducibili a norme statali il cui esercizio è attribuito alla regione o alle province;
più in generale la funzione amministrativa, svolta soprattutto dalle province, copre settori più ampi rispetto a quelli corrispondenti alle competenze legislative: a livello locale infatti lo Stato può attribuire compiti di tipo amministrativo cui non corrisponde alcuna competenza legislativa (è il caso, ad esempio, del riconoscimento delle persone giuridiche private, che viene svolto a livello locale dalle province ma sulla base di normativa statale); lo statuto (art. 16, terzo e quarto comma) attribuisce inoltre allo Stato la facoltà di delegare con legge alla regione, alle province e ad altri enti locali funzioni proprie della sua amministrazione;
significativamente, per la regione e per la provincia è stabilito un diverso modo di esercitare la funzione amministrativa (art. 18 statuto):
- la regione svolge normalmente i suoi compiti amministrativi delegandoli alle province o agli altri enti locali, o avvalendosi dei loro uffici. La delega è strumento normale di gestione delle funzioni regionali (e addirittura obbligatoria per i servizi antincendi); una delega di funzioni amministrative della regione alle due province (importante per i contenuti e il significato strategico della disciplina, perché riguarda gran parte delle funzioni amministrative fino ad oggi rimaste in capo alla regione) è stata adottata con legge regionale 17 aprile 2003, n. 3;
- la provincia autonoma può delegare alcune limitate funzioni agli enti locali o avvalersi dei loro uffici. Nel disegno statutario la provincia non è quindi solo un ente di legislazione, ma è anche un ente di amministrazione: per essa la delega agli enti locali è uno strumento eventuale e ad oggetto limitato; va da sé che nello statuto risulta in qualche modo sottodimensionata la funzione amministrativa dei comuni e degli altri enti locali, a tutto vantaggio della provincia.
Sotto un profilo formale rientra nella funzione amministrativa anche la competenza regolamentare (per l'esecuzione delle leggi), pur trattandosi di funzione oggettivamente normativa: essa spetta per statuto alla giunta provinciale (artt. 53, 54, n. 1; 57 e 59 statuto) e alla giunta regionale (artt. 43; 44; 57 e 59 statuto), e si svolge attraverso i regolamenti emanati con decreti presidenziali.

L'esercizio delle funzioni amministrative alla luce della riforma della Costituzione.

La riforma del titolo V della Costituzione ha introdotto importanti novità anche in relazione all'esercizio della funzione amministrativa. Si tratta di principi (in particolare disposti nell'articolo 118 della Costituzione) che non sembrano tutti immediatamente applicabili nel sistema statutario del Trentino - Alto Adige, tuttora incentrato su un forte ruolo svolto dalla provincia. Essi si pongono comunque come indirizzo per il legislatore locale nel momento in cui verrà a innovare l'esercizio delle funzioni amministrative ed a disciplinare la loro distribuzione e collocazione sul territorio. In particolare i nuovi principi costituzionali dispongono:

il superamento del principio del parallelismo fra le funzioni regionali, e l'attribuzione ai comuni di un generale potere amministrativo; questi sono riconosciuti titolari (assieme alle province) sia di funzioni proprie che di funzioni conferite con legge statale o regionale; e l'attribuzione di funzioni amministrative a livello superiore (province, regioni, Stato) è prevista solo se si tratta di assicurare l'esercizio unitario delle stesse, in applicazione dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza (art. 118, primo comma, Costituzione);
l'esercizio dei poteri amministrativi va svolto sulla base di una valutazione di conformità al principio di sussidiarietà, che diventa un vero e proprio criterio costituzionale regolatore dell'attribuzione delle competenze amministrative, vincolante per il legislatore: significa che la funzione amministrativa va collocata preferibilmente al livello più basso del potere pubblico (quello più vicino ai cittadini), e può essere spostata a livello superiore (provincia, regione, Stato) solo quando lo richieda un'esigenza di unitarietà;
nel nuovo disegno costituzionale le regioni mantengono quindi solo la titolarità del potere legislativo locale, ma perdono a favore dei comuni la funzione amministrativa generale.

Riportare questi parametri nel contesto statutario diventa problematico. Quantomeno non sembra facile introdurli automaticamente: a parte la disarmonia palese con la disciplina degli articoli 16 e 18 dello statuto (e in un contesto in cui la dimensione comunale non gode certo di un particolare riconoscimento), vengono qui in contrasto soprattutto il ruolo e le funzioni della provincia autonoma che, pur parificabile ad una regione, continua ad esercitare i poteri amministrativi derivanti dalle sue numerosissime competenze statutarie in misura prevalente rispetto agli enti locali presenti sul suo territorio. Né giocano probabilmente a favore la competenza esclusiva regionale sull'ordinamento degli enti locali, ed il sistema di finanza locale tutto incentrato su una regia provinciale.

D'altra parte è pure discutibile che il nuovo sistema dei principi costituzionali retto dall'articolo 118 della Costituzione costituisca in termini assoluti una forma più ampia o favorevole di autonomia rispetto all'impianto statutario nel suo complesso: quanto meno, se lo può essere per gli enti locali costituiti in regione, non altrettanto potrebbe risultare per le province autonome, che vedrebbero comunque restringere il loro potere amministrativo.

Una ricollocazione delle funzioni amministrative sul territorio regionale, fondata su un nuovo impianto strategico di principi, richiede quindi probabilmente una nuova disciplina statutaria: nell'attesa è ovviamente auspicabile che il legislatore locale operi al riguardo utilizzando gli strumenti statutari disponibili (che sono stati fra l'altro anche dettagliati nelle norme regionali sull'ordinamento degli enti locali) in funzione di un più significativo e consistente riconoscimento del ruolo e delle funzioni degli enti locali, e di un parallelo e coerente ridimensionamento dell'amministrazione provinciale.