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Rapporti con lo Stato e la Comunità Europea

I principi che regolano i rapporti con l'ordinamento statale. Istituti di collaborazione e regime dei controlli amministrativi e politici

La presenza dello Stato in regione può essere ricondotta a una tipologia limitata di fenomeni:

• l'attività, come nella rimanente parte del territorio nazionale, di organi e di amministrazioni statali che svolgono al livello locale funzioni rimaste totalmente allo Stato (uffici giudiziari, militari, tributari ecc.): questi ambiti sono probabilmente destinati a permanere, riguardando aspetti connaturati della centralità statale e riservati alla Repubblica;
• l'attività di organi o uffici che operano nei limitati settori di funzioni che sono residuati allo Stato all'interno di competenze altrimenti attribuite - in via generale - al livello locale (di regola sono ambiti ristretti di competenza espressamente indicati nelle norme di attuazione di settore): questi ambiti potrebbero subire un ulteriore riduzione per effetto dei processi di ridefinizione delle competenze, attivati dalle riforme costituzionali in atto;
• di generale applicazione è poi il principio di leale collaborazione, che - fatto proprio dalla giurisprudenza costituzionale come criterio normativo di regolazione dei rapporti Stato - regioni - ha trovato attuazione in vari istituti, anche di applicazione generale (ad esempio nella istituzionalizzazione della Conferenza Stato - regioni e relative intese). Esso è presente (talvolta implicitamente) anche nelle discipline che regolano i rapporti fra stato e autonomie speciali, è stato costituzionalizzato dalla riforma del 2001 (art. 120, secondo comma, Costituzione), ed è in qualche modo espresso anche nella disciplina transitoria sulla rappresentanza parlamentare delle regioni contenuta nell'articolo 11 della legge costituzionale n. 3 del 2001. E' previsto infatti che la commissione parlamentare per le questioni regionali (in attesa della revisione del titolo I della Costituzione) sia integrata da rappresentanti delle regioni, delle province autonome e degli enti locali, al fine d'esprimere sulle leggi di principio nelle materie di competenza concorrente e sulle leggi in materia finanziaria pareri condizionanti il procedimento legislativo parlamentare, che ne risulterebbe quindi rinforzato;
• permane la presenza presso le due province di un Commissario del governo (artt. 87 e 88 statuto e decreto del Presidente della Repubblica n. 49 del 1973) - quale organo statale di raccordo e di coordinamento di carattere generale; le sue funzioni devono oggi essere rilette alla luce della riforma del titolo V della Costituzione, posto che l'originario articolo 124 della Costituzione (che rappresentava la base costituzionale della figura del commissario di governo) è stato abrogato dall'articolo 9 della legge costituzionale n. 3 del 2001:
  • il commissario del governo è dallo statuto costituito nei due capoluoghi di provincia; quello con sede in Trento opera anche per l'ambito regionale;
  • nel disegno statutario esso ha compiti di rappresentanza del Governo in ambito locale, di coordinamento e di vigilanza sull'attività degli uffici statali operanti in ambito provinciale, nonché di vigilanza sull'attività delegata dallo Stato alle province. Inoltre lo statuto gli attribuisce le funzioni che nelle province ordinarie sono svolte dai prefetti, sempre che esse non siano affidate ad altri organi (nelle due province autonome non è presente - quindi - la figura del prefetto), nonché compiti connessi al mantenimento dell'ordine pubblico, avvalendosi degli organi e delle forze di polizia (art. 88 statuto);
  • è invece cessata la funzione di controllo governativo delle leggi delle province e della regione, secondo la disciplina dell'art. 55 dello statuto, che era effettuata per il tramite del commissario del governo.
• Potere governativo di indirizzo e coordinamento. Di rilievo, in quanto incide sull'esercizio dei poteri amministrativi a livello locale e sul coordinamento fra funzioni e interessi dello Stato e delle istituzioni locali, e in quanto deroga ai principi generali applicati per le altre regioni, è la norma di attuazione contenuta nell'art. 4 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 , sugli atti di indirizzo e coordinamento:
  • gli atti di indirizzo e coordinamento adottati dal Governo vincolano la regione o la provincia solo in relazione ai risultati da perseguire;
  • prima dell'adozione degli atti è prescritta la consultazione della regione o della provincia interessata;
  • se la regione o la provincia rileva l'incompatibilità dell'atto con il sistema statutario, l'atto di indirizzo non diventa immediatamente efficace; regione e provincia possono sollevare conflitto di attribuzione davanti alla Corte costituzionale e l'efficacia dell'atto è sospesa fino alla sentenza.
  
  Alla luce della riforma del titolo V della Costituzione (con la scomparsa del limite dell'interesse nazionale e con una più rigorosa delimitazione delle competenze statali) tale potere deve oggi intendersi superato dal nuovo regime d'esercizio dei poteri amministrativi, alla luce del nuovo riparto costituzionale delle funzioni.
• Potere sostitutivo del governo. La riforma del titolo V della Costituzione introduce una disciplina di principio sull'esercizio del potere sostitutivo del governo in caso di inerzia delle regioni e degli altri enti locali: l'articolo 120, secondo comma della Costituzione (rinviando alla legge dello Stato la disciplina della procedura che deve garantire il rispetto di sussidiarietà e di leale collaborazione) stabilisce che il governo può sostituirsi agli organi regionali (oltre che nell'ipotesi di mancato adeguamento alle norme comunitarie) anche nelle seguenti ipotesi:
  • quando vi sia pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica;
  • quando lo richieda la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica, e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.
  
  Questa disciplina (come è stata attuata nelle legge 5 giugno 2003, n. 131) non si estende alle autonomie speciali, sia perchè contrasta con la clausola dell'articolo 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, sia perchè opera una specifica disciplina che - per l'ordinamento del Trentino - Alto Adige - è dettata dall'apposita norma di attuazione contenuta nel decreto del Presidente della Repubblica 19 novembre 1987, n. 526 (agli articoli 5 e 8).

Controlli sugli atti della regione e della provincia autonoma.

Con la riforma del titolo V della Costituzione il sistema dei controlli sugli atti della regione e delle province autonome ha comunque subito un forte ridimensionamento. Per altro verso la riforma dello statuto del 2001 e la nuova forma di governo provinciale hanno introdotto significativi mutamenti anche nella disciplina dei controlli sugli organi politici.

I controlli della Corte dei conti.

Sono qui ricordati i controlli non giurisdizionali. E' possibile distinguere fra controllo degli atti (di legittimità e di tipo preventivo) e controllo sulla gestione amministrativa (di tipo successivo).

• Controllo degli atti: lo statuto non contiene regole specifiche sui controlli degli atti e dell'attività svolta dalla regione e dalle province autonome: questa disciplina è contenuta in un'apposita norma di attuazione ( decreto del Presidente della Repubblica 15 luglio 1988, n. 305 ):
  • nel capoluogo di provincia sono costituite distinte sezioni di controllo della Corte dei conti, finalizzate al controllo di legittimità (oltre che su alcuni tipi di atti di organi statali operanti in regione, per il cui controllo è delegato un giudice ad hoc) sugli atti amministrativi della provincia (la sezione di Trento anche sugli atti della regione);
  • la norma di attuazione limita il controllo a pochi atti: i regolamenti e gli atti di adempimento degli obblighi comunitari;
  • questo tipo di controllo non dovrebbe oggi più operare: con l'abrogazione del primo comma dell'articolo 125 della Costituzione si è infatti superato il controllo di legittimità sugli atti delle regioni, e questo principio di favore pare applicabile anche presso le autonomie speciali. Però la prassi in corso in provincia di Trento lo ha per il momento mantenuto;
  • sono soggetti a verifica anche i rendiconti della regione e delle province autonome. La corte esprime una decisione con osservazioni e trasmette ai consigli interessati una specifica relazione: i rendiconti sono quindi approvati con legge regionale o provinciale.
• Controllo sulla gestione amministrativa: è regolato da normativa statale (legge 14 gennaio 1994, n. 20), opera nei confronti di tutte le pubbliche amministrazioni, ed è finalizzato non alla verifica della legittimità di singoli atti, ma ad una verifica complessiva di ambiti d'attività dell'ente, anche sotto un profilo dell'efficienza e dell'economicità:
  • si effettua dalla sezione locale di controllo, secondo un programma annuale di controlli, e punta a verificare anche la conformità dei risultati raggiunti dall'azione amministrativa rispetto agli obiettivi stabiliti dalle leggi e dai programmi;
  • si svolge attraverso delle relazioni/referti che sono trasmessi (per quanto riguarda il controllo sulla gestione della provincia autonoma) al consiglio e alla giunta provinciale;

I controlli sugli organi.

Essi (limitando il discorso alla provincia) riguardano il consiglio provinciale e il presidente della provincia.

• Vi rientrano i casi di scioglimento sanzionatorio del consiglio provinciale (art. 49 bis statuto):
  • è stabilito per il caso che il consiglio compia atti contrari alla Costituzione, o gravi violazioni di legge, o non sostituisca la giunta o il suo presidente che abbiano compiuto analoghi atti o violazioni; o per ragioni di sicurezza nazionale;
  • lo scioglimento è disposto con decreto del Presidente della Repubblica a conclusione di una procedura complessa (che prevede la deliberazione del Governo, l'acquisizione del parere della commissione parlamentare per le questioni regionali e la nomina di una commissione di tre esperti per la gestione ordinaria delle attività e per la convocazione delle nuove elezioni);
  • quanto ad effetti: lo scioglimento del consiglio provinciale comporta nuove elezioni provinciali, ma non comporta lo scioglimento del consiglio regionale, e i componenti del consiglio provinciale disciolto continuano ad esercitare le funzioni di consigliere regionale fino alla elezione del nuovo consiglio provinciale (art. 49 bis, sesto comma, statuto);
  • i consigli provinciali sciolti continuano ad esercitare le loro funzioni fino all'elezione dei nuovi consigli provinciali (art. 33, terzo comma, statuto);
  • da notare che mentre lo scioglimento del consiglio provinciale non travolge quello regionale, quello del consiglio regionale travolge anche i consigli provinciali: entro tre mesi si procede infatti alle nuove elezioni dei consigli provinciali (art. 33, primo comma, statuto).
• La rimozione del presidente della provincia (art. 49, settimo comma, statuto) è disposta con decreto del Presidente della Repubblica (su deliberazione del Governo e previo parere della commissione parlamentare per le questioni regionali):
  • è stabilita per i casi in cui il presidente della provincia abbia compiuto atti contrari alla Costituzione o reiterate e gravi violazioni di legge; e per ragioni di sicurezza nazionale;
  • la rimozione del presidente della provincia eletto a suffragio universale e diretto comporta le dimissioni della giunta e lo scioglimento del consiglio (art. 50, quarto comma, statuto).