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Peculiarità storiche e giuridiche

Ruolo della regione e delle province autonome

Con la riforma dello statuto del 1971, e a seguito di ulteriori scelte di politica legislativa, il ruolo svolto dalla regione e dalle province autonome si è assestato su una linea assai diversa rispetto a quella dello statuto originario. La storia istituzionale e l'applicazione statutaria hanno seguito uno sviluppo che ha visto una progressiva riduzione del ruolo e delle competenze della regione ed un corrispondente aumento dei poteri e delle competenze delle due province. La riforma dello statuto del 2001 ha ulteriormente precisato e accentuato questa linea. Oggi il rapporto che intercorre fra regione e provincia autonoma, in relazione alla collocazione e al ruolo rispettivamente svolti, può essere così sintetizzato.

• La situazione della regione è caratterizzata dai seguenti elementi:
  • la regione oggi assume prevalentemente un ruolo di regia legislativa ordinamentale in alcuni settori che richiedono un'uniforme disciplina su tutto il territorio regionale (ordinamento degli enti locali, delle camere di commercio, libro tavolare e catasto, credito e cooperazione, ecc.). Alcune discipline regionali non sono uguali per entrambe le province: talvolta la stessa legge regionale tende a differenziarle in ragione delle peculiarità delle province;
  • accanto a ciò la regione mantiene comunque competenze specifiche in alcuni settori di intervento suoi propri (gli uffici e il personale della regione, alcune competenze in materia di organizzazione di uffici giudiziari);
  • è evidente la riduzione progressiva di competenze settoriali e di ambiti d'amministrazione puntuale da parte della regione a beneficio delle province autonome; questa attenuazione di funzioni è un dato significativo, tanto che la mera lettura del catalogo statutario delle competenze regionali (in particolare la declaratoria delle competenze contenuta negli articoli 4 e 5 dello statuto) da sola potrebbe dare un quadro inesatto della situazione reale: la progressiva riduzione delle competenze è avvenuta anche attraverso la stessa legislazione regionale che o ha attribuito alle province spezzoni di competenza anche legislativa in materie ad essa riservate (come nel caso dell'ordinamento sanitario: legge regionale 20 gennaio 1992, n. 1), o ha delegato alle stesse settori più o meno ampi di competenze amministrative. Da ultima in tal senso è significativa la legge regionale 17 aprile 2003, n. 3, che ha delegato alle province autonome (pur con decorrenze operative diverse) le funzioni amministrative in materia di camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura; di sviluppo alla cooperazione e vigilanza sulle cooperative; di enti di credito fondiario e di credito agrario; di casse di risparmio e casse rurali; di aziende di credito a carattere regionale; di impianto e tenuta dei libri fondiari; di deleghe delle funzioni statali in materia di catasto fondiario e urbano (in pratica gran parte delle funzioni amministrative che ancora residuavano in capo alla regione);
  • documentano significativamente questa riduzione di attribuzioni anche una dotazione finanziaria ridotta rispetto a quella delle province, un sistema organizzativo e una dotazione burocratica più limitate, l'esercizio complessivamente più limitato - anche in termini quantitativi - delle funzioni normative, amministrative e politiche svolte a livello regionale;
  • alcune competenze o poteri che prima erano riservati alla sola regione oggi, dopo la riforma statutaria introdotta dalla legge costituzionale n. 2 del 2001, risultano attribuiti alle province autonome (competenza elettorale: art. 47 statuto), o sono con queste condivisi (l'iniziativa legislativa a livello parlamentare, i voti al Parlamento: artt. 35 e 49 statuto), o risultano ridimensionati nei contenuti (come per il referendum popolare che - a livello regionale - rimane limitato alle sole leggi, mentre a livello provinciale può essere anche di tipo consultivo e propositivo: artt. 47 e 60 statuto). Rimangono in capo alla regione alcuni poteri in materia di nomina e organizzazione di uffici giudiziari che operano a livello locale (art. 94 statuto);
  • del resto la regione non è vista dallo stesso statuto come un ente con prevalenti compiti di amministrazione: essa dovrebbe infatti amministrare delegando normalmente alle province o agli enti locali (art. 18, primo comma, statuto);
  • comunque, nei limiti indicati, la sede regionale rappresenta tuttora nel disegno statutario un passaggio obbligato di incontro e di definizione di politiche unitarie che possono risultare ancora significative, come nel caso della procedura di modifica dello statuto. Un ambito d'azione e un ruolo peraltro oggi fortemente ridotti per effetto della riforma statutaria del 2001, che ha dato maggior rilievo alle due province attraverso la differenziazione dei sistemi e delle leggi elettorali, e la qualificazione del consiglio regionale non più come organo direttamente eletto dal popolo ma come organo composto dai due consigli provinciali autonomamente eletti.
• La situazione della provincia autonoma è invece caratterizzata dai seguenti elementi:
  • l'aumento dei poteri di governo delle province autonome, attraverso la cessione di competenze già attribuite alla regione, e il progressivo trasferimento di nuove attribuzioni e competenze da parte dello Stato (di solito con i relativi beni, personale, finanziamenti). Questo è avvenuto grazie soprattutto alle norme di attuazione, che hanno progressivamente dettagliato ed arricchito il sistema delle competenze provinciali, alla luce dei principi statutari;
  • le province autonome (e non tanto la regione) hanno quindi assunto il ruolo di enti di governo, di regia e di indirizzo della società locale, quantomeno negli ambiti economicamente e socialmente più rilevanti; è al livello provinciale che sono conseguentemente cresciuti gli interventi normativi, gli apparati e le risorse (personale, beni, disponibilità finanziarie);
  • la provincia è vista dallo statuto non solo come un ente di legislazione o di indirizzo o di programmazione, ma anche come un ente di amministrazione: per l'art. 18, secondo comma, dello statuto la delega di funzioni amministrative agli enti locali è solo eventuale e circoscritta negli ambiti;
  • in definitiva, pur portando il nome di province, Trento e Bolzano esercitano ruoli e poteri assimilabili, se non superiori, a quelli propri delle regioni: il loro regime complessivo va quindi confrontato non con quello tipico delle province ordinarie ma con quello delle regioni ad autonomia differenziata;
  • la riforma statutaria del 2001 ha ulteriormente incrementato gli ambiti di competenza provinciale (riducendoli alla regione), ed ha attribuito alle province una serie di nuove competenze: la competenza elettorale (che prima era della regione), la competenza ad adottare la legge sulla forma di governo (è una nuova competenza), la competenza ad approvare le leggi sui referendum e sulle iniziative popolari provinciali (settori prima riservati alla legge regionale); e una serie di nuovi poteri, come l'intervento nel procedimento di modifica dello statuto, l'iniziativa legislativa e di voto presso il Parlamento.
• Ulteriori modificazioni del ruolo della regione e delle province autonome sono state infine introdotte dalla riforma del titolo V della Costituzione (legge costituzionale n. 3 del 2001): la regione - all'opposto del dato testuale statutario (primo comma degli articoli 1 e 3 statuto) - deve oggi essere qualificata come un ente che risulta costituito dalle due province autonome, e non viceversa (art. 116, secondo comma, Costituzione). Inoltre l'incremento delle competenze legislative e amministrative, conseguente all'applicazione anche nel sistema statutario del Trentino - Alto Adige del nuovo sistema di riparto delle funzioni legislative Stato - regioni (per effetto della clausola della condizione più favorevole di cui all'art. 10 delle legge costituzionale n. 3 del 2001), pone il problema della collocazione delle nuove competenze residuali innominate: se cioè esse vadano riconosciute in capo alla regione o in capo alla provincia. In attesa del nuovo statuto e di nuove norme di attuazione è legittimo ragionare nel senso che tale incremento avvenga in misura pressoché esclusiva in capo alla provincia autonoma, per il ruolo generale che il sistema statutario riconosce a quest'ultima per quanto riguarda il governo del territorio, della società e dell'economia locale, ad eccezione delle poche competenze ordinamentali residuate in capo alla regione. In questo quadro il regime delle competenze regionali sembra aver assunto con il tempo un ruolo eminentemente residuale.
• In questo contesto il tema relativo al ruolo e alle funzioni da assegnare alla regione (oggi assai ridotti rispetto al primitivo disegno statutario) sono diventati uno degli argomenti di maggior dibattito in sede politica, soprattutto in vista dell'elaborazione di un nuovo statuto, e considerato che l'ente regione è stato comunque recentemente confermato dalla riforma costituzionale introdotta dalla legge costituzionale n. 3 del 2001 (all'art. 116, primo e secondo comma, Costituzione). Su questo argomento sono per il momento da registrare posizioni politiche fra loro assai diverse, che vanno dal mantenimento dell'ente regione con propri poteri e competenze ben delineate (e se del caso anche incrementate o rinnovate rispetto al quadro attuale), alla sua definitiva soppressione. Naturalmente ogni soluzione è riservata a nuove norme di rango costituzionale.