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L'ordinamento e gli organi statutari

Sistema elettorale e forma di governo della Provincia autonoma di Trento

La legge provinciale 5 marzo 2003, n. 2 (Norme per l'elezione diretta del Consiglio provinciale di Trento e del presidente della Provincia) disciplina sia il sistema elettorale in senso stretto (elettorato attivo e passivo, regime delle ineleggibilità e delle incompatibilità, procedimento elettorale, calcolo dei seggi, ecc.), sia i contenuti fondamentali della forma di governo provinciale (costituzione della giunta, status dei componenti della giunta, rapporti fondamentali fra gli organi statutari, rapporto di fiducia, ecc.).

Prima dell'approvazione di questa legge il consiglio provinciale di Trento ha approvato la legge provinciale 1 ottobre 2002, n. 13 sulla disciplina del referendum confermativo, cui la legge sulla forma di governo può essere sottoposta nelle ipotesi precisate dall'articolo 47, quinto e sesto comma, dello statuto.

I contenuti fondamentali del nuovo sistema elettorale della Provincia autonoma di Trento (i riferimenti sono agli articoli della l.p. n. 2 del 2003) sono questi:

• tipo di sistema elettorale (art. 3): a suffragio universale, diretto e segreto; sistema elettorale su base proporzionale, con correttivi;
• indizione delle elezioni e prima convocazione (art. 10): le elezioni sono indette dal presidente della provincia, d'intesa con il presidente della provincia di Bolzano, per una domenica compresa fra la quarta domenica precedente e la seconda successiva al termine di scadenza di legislatura; il nuovo consiglio si riunisce non oltre il ventesimo giorno successivo alla proclamazione degli eletti, su convocazione del nuovo presidente della provincia;
• collegio elettorale (art. 4, comma 1): unico collegio elettorale a livello provinciale;
• garanzia di rappresentanza della minoranza ladina (artt. 4, comma 3 e 72, comma 1, lett. i): un seggio è attribuito alla lista che ha ottenuto il maggior numero di voti validi complessivi nei comuni ladini e - nell'ambito della lista - al candidato che ha ottenuto il maggior numero di preferenze complessive nei comuni stessi;
• composizione del consiglio (art. 4, comma 2): 35 componenti di cui 34 consiglieri e il presidente della provincia;
• elettorato attivo (art. 12): opera il requisito della residenza; sono elettori i cittadini che, alla data di pubblicazione del manifesto di convocazione delle elezioni, risiedano nel territorio della provincia ininterrottamente da almeno un anno, oppure si trovino in una delle condizioni prescritte dall'articolo 25 dello statuto speciale;
• elettorato passivo (capo II del titolo III): regime uniforme delle cause di non candidabilità, ineleggibilità (fra le quali è prevista anche quella relativa ai sindaci dei comuni con popolazione superiore ai 5.000 abitanti) e incompatibilità per l'elezione del presidente della provincia e dei consiglieri provinciali;
• modalità del voto (art. 3, comma 1; artt. 9, 25, 63 e 84): turno unico per la contestuale elezione del presidente della provincia e del consiglio provinciale; obbligo di collegamento di ogni lista (o gruppo di liste) a un candidato presidente della provincia; voto di lista su scheda unica per il candidato presidente e per le liste collegate; divieto di voto disgiunto; possibilità di esprimere fino a tre preferenze per candidati alla carica di consigliere della lista prescelta;
• criteri di assegnazione dei seggi (art. 72): applicazione del metodo d'Hondt; premio di maggioranza (alla lista o gruppo di liste collegate al candidato eletto presidente) così articolato:
  • qualora il gruppo di liste che ha ottenuto più voti non abbia conseguito almeno 17 seggi si attribuiscono 17 seggi (più il seggio del presidente): 18 seggi in consiglio;
  • qualora il gruppo di liste non abbia conseguito 20 seggi (oltre al seggio del presidente) - e la somma dei voti complessivamente riportati dal gruppo di liste collegato al candidato eletto presidente sia pari ad almeno il 40% dei voti validi - si attribuiscono 20 seggi (più il seggio del presidente): 21 seggi in consiglio;
  • alla lista o al gruppo di liste collegate al candidato eletto presidente sono comunque assegnati non più di 23 seggi (oltre al seggio del presidente della provincia): quindi alle forze di maggioranza spettano in consiglio al massimo 24 seggi su 35;
  • alle liste non collegate al candidato eletto presidente spettano comunque almeno 11 seggi in consiglio provinciale (compreso - eventualmente - il seggio spettante al rappresentante dei ladini): quindi alle forze di minoranza spettano in consiglio almeno 11 seggi su 35;
• misure per assicurare condizioni di parità nell'accesso alle consultazioni elettorali (art. 25, comma 6; art. 26): nella formazione delle candidature è promossa la rappresentanza di entrambi i sessi; obbligo per i soggetti politici, durante la campagna elettorale, di garantire - nella partecipazione ai programmi di comunicazione politica offerti dalle emittenti radiotelevisive pubbliche e private nonché negli altri mezzi di comunicazione - la presenza delle donne candidate alla carica di consigliere provinciale in misura proporzionale alla presenza femminile nelle rispettive liste di candidati;

I contenuti fondamentali della forma di governo della Provincia autonoma di Trento (i riferimenti sono agli articoli della l.p. n. 2 del 2003) sono questi:

• elezione del presidente della provincia (art. 3; art. 4, comma 2; art. 25; art. 72, comma 1, lett. h):
  • elezione diretta, contestuale all'elezione del consiglio; e appartenenza del presidente della provincia al consiglio provinciale;
  • obbligo di collegamento di ciascuna lista a un candidato alla carica di presidente;
  • obbligo di presentazione del programma di legislatura per chi si candida alla carica di presidente della provincia;
  • viene eletto presidente della provincia il candidato che ha ottenuto il maggior numero di voti validi;
• ineleggibilità alla carica di presidente della provincia (art. 14, comma 2): non è immediatamente rieleggibile a presidente della provincia chi sia stato eletto alla carica nelle due precedenti consultazioni elettorali e abbia esercitato le funzioni per almeno 48 mesi anche non continuativi (il divieto di rielezione opera solo per i presidenti eletti a suffragio universale e diretto);
• ruolo e funzioni del presidente della provincia (art. 2, comma 1): la legge elettorale indica una serie di funzioni attribuite al presidente; alcune sono innovative rispetto alla vigente disciplina statutaria. Il presidente della provincia:
  • esprime e interpreta gli indirizzi di politica provinciale;
  • ha la direzione e la responsabilità della politica della giunta;
  • nella prima seduta del consiglio presenta il programma di legislatura e comunica i nominativi degli assessori;
  • nomina e revoca gli assessori;
  • riserva a sé o attribuisce in modo specifico ad un assessore le competenze in materia di tutela e promozione delle minoranze;
  • presenta al consiglio annualmente (unitamente ai disegni di legge costituenti la manovra di bilancio) le relazioni sullo stato di attuazione del programma di legislatura, sullo stato di attuazione e sull'efficacia delle leggi vigenti nelle materie di competenza provinciale, sulle misure di carattere legislativo che intende proporre per il miglioramento delle leggi vigenti;
• decadenza dalla carica di presidente della provincia (art. 6, comma 1; art. 7, comma 5):
  • in caso di scioglimento del consiglio per dimissioni contestuali della maggioranza;
  • in caso di approvazione di una mozione di sfiducia da parte del consiglio;
• giunta provinciale (artt. 2, 5, 8 e 7):
  • composta dal presidente e dagli assessori, è costituita entro 10 giorni dalla proclamazione del presidente ed è comunicata al consiglio nella prima riunione;
  • il presidente dirige la politica della giunta e ne è responsabile;
  • gli assessori sono nominati dal presidente, che con proprio decreto ne determina fra essi la ripartizione degli affari;
  • resta in carica fino alla proclamazione dell'elezione del nuovo presidente, provvedendo solo agli affari di ordinaria amministrazione;
• regime della prorogatio della giunta:
  • in caso di impedimento permanente o morte del presidente entro i primi 36 mesi di legislatura e in caso di dimissioni del presidente;
  • in caso di decadenza per effetto dell'approvazione della mozione di sfiducia;
  • dopo la scadenza del consiglio la giunta resta in carica fino alla proclamazione del nuovo presidente della provincia, provvedendo solo agli affari di ordinaria amministrazione. Fino alla nomina degli assessori il presidente adotta gli atti di competenza delle giunta che abbiano carattere di urgenza e indifferibilità;
• assessori interni, nominati fra i consiglieri provinciali (art. 8, comma 3; art. 80):
  • in caso di nomina di assessori fra i consiglieri provinciali (salvo il caso del vicepresidente) è stabilita un'incompatibilità fra l'esercizio delle funzioni di assessore e l'esercizio delle funzioni di consigliere: il consigliere nominato assessore è sospeso dalla carica di consigliere per la durata dell'incarico; è stabilita la surroga del consigliere nominato assessore;
• assessori esterni, nominati fuori del consiglio (artt. 8 e 19):
  • il presidente ha la facoltà di nominare assessori esterni (non componenti del consiglio), eccetto l'assessore con funzioni di vicepresidente che dev'essere comunque consigliere, in numero massimo di tre;
  • agli assessori esterni si applica il regime delle cause di non candidabilità, d'ineleggibilità e d'incompatibilità proprie dei consiglieri;
  • in attesa di una disciplina consiliare specifica, hanno diritto a partecipare, senza diritto di voto, alle sedute del consiglio; devono partecipare alle sedute nel cui ordine del giorno sono iscritti documenti o argomenti riguardanti materie loro delegate dal presidente della provincia;
• assessore con funzioni di vicepresidente (art. 8, comma 2; art. 2, comma 2; art. 5):
  • l'assessore con funzioni di vicepresidente è nominato dal presidente della provincia fra i componenti del consiglio;
  • sostituisce il presidente in caso di assenza o impedimento temporaneo;
  • assume le funzioni del presidente in caso di prorogatio della giunta;
  • svolge le funzioni del presidente in caso di sospensione temporanea del presidente dalla carica per condanna penale;
  • in caso di rinnovo anticipato del consiglio (per morte, impedimento permanente e dimissioni del presidente) indice le nuove elezioni;
• mozione di sfiducia al presidente della provincia (art. 7):
  • caratteri: motivata; sottoscritta da almeno 7 consiglieri; iscritta all'ordine del giorno del consiglio dopo almeno 7 giorni e non oltre 15 giorni dalla presentazione; votata per appello nominale, approvata a maggioranza assoluta dei componenti del consiglio;
  • effetti: comporta la decadenza del presidente e della giunta, lo scioglimento del consiglio e l'indizione di nuove elezioni (indette dal presidente sfiduciato entro i successivi 15 giorni e da svolgere entro i successivi 90 giorni);
  • prorogatio: il consiglio rimane in carica fino alla prima riunione del nuovo consiglio; il presidente e la giunta rimangono in carica (per l'ordinaria amministrazione) fino alla proclamazione del nuovo presidente;
• mozione di sfiducia a uno o più assessori (art. 7, comma 7):
  • caratteri: motivata; sottoscritta da almeno 7 consiglieri; votata per appello nominale, approvata a maggioranza dei componenti del consiglio;
  • effetti: comporta la decadenza dell'assessore o degli assessori sfiduciati;
• revoca degli assessori (artt. 2, comma 1, lett.d) e 8, comma 4): gli assessori possono essere revocati dal presidente della provincia; è stabilita la comunicazione al consiglio e la loro contemporanea sostituzione;
• dimissioni del presidente della provincia (art. 5):
  • se presentate prima dell'ultimo anno di legislatura: comportano nuove elezioni, con prorogatio della giunta e assunzione delle funzioni del presidente da parte del vicepresidente (art. 5, comma 1);
  • se presentate nell'ultimo anno di legislatura: giunta e consiglio rimangono in carica per l'ordinaria amministrazione fino alla scadenza del quinquennio. Le funzioni di presidente della provincia sono svolte dal vicepresidente o dall'assessore più anziano di età (nel caso di assenza, impedimento o cessazione dalla carica del vicepresidente). Si procede alla surrogazione del seggio del presidente rimasto vacante (art. 5, comma 3);
• l'impedimento permanente e la morte del presidente della provincia (art. 5):
  • se accadono nei primi trentasei mesi di legislatura: comportano nuove elezioni, con prorogatio della giunta e assunzione delle funzioni del presidente da parte del vicepresidente (art. 5, comma 1);
  • se accadono dopo i primi trentasei mesi di legislatura: il consiglio rimane in carica per l'ordinaria amministrazione ed elegge un nuovo presidente scegliendolo fra i suoi componenti. Al presidente neoeletto e al consiglio si applicano le disposizioni stabilite per il presidente eletto a suffragio universale. Si procede alla surrogazione del seggio rimasto vacante (art. 5, comma 4);
• nel caso di rimozione del presidente (art. 49 bis, settimo comma, statuto) si applicano le regole stabilite per le dimissioni (art. 5, comma 6);
• sospensione del presidente della provincia per condanna penale (artt. 5, comma 5 e 80, comma 5): in caso di sospensione del presidente a seguito di condanna penale ex art. 15, comma 4 bis, della legge 55/90 il vicepresidente assume le sue funzioni, e si procede alla sostituzione temporanea del seggio (art. 5, comma 5);
• scioglimento del consiglio provinciale (art. 6):
  • opera a seguito delle dimissioni contestuali della maggioranza dei componenti del consiglio. Sono contestuali le dimissioni presentate entro 5 giorni dalla data di presentazione delle prime dimissioni;
  • produce la decadenza del presidente della provincia e della giunta e comporta nuove elezioni;
  • il presidente del consiglio accerta l'avvenuta presentazione delle dimissioni contestuali e la comunica ai consiglieri e al presidente dalla provincia; questi entro i 15 giorni successivi convoca le nuove elezioni che devono essere fissate entro i successivi 90 giorni.

Considerazioni di sintesi sulla forma di governo della Provincia autonoma di Trento:

• con la legge provinciale n. 2 del 2003 si è disattivata la specifica disciplina transitoria (contenuta nei commi 2 e 3 dell'articolo 4 della legge costituzionale n. 2 del 2001) che disponeva le regole elettorali da utilizzare per le elezioni provinciali successive alla riforma dello statuto in caso di inerzia del consiglio provinciale nell'esercizio della nuova competenza legislativa attribuitagli dall'articolo 47 dello statuto. Questa disciplina transitoria era stata percepita a livello locale come un'ingerenza e una violazione dell'autonomia politica provinciale: l'averla quindi superata con una legge autonoma è già di per sé un passaggio istituzionalmente positivo;
• quanto ai contenuti, la nuova legge sul sistema elettorale e sulla forma di governo provinciale si pone nel solco della disciplina statale che attualmente regola il sistema elettorale delle regioni ordinarie (cui fra l'altro si rifaceva - in gran parte - anche la norma transitoria): la scelta fondamentale (elezione diretta e contestuale del consiglio provinciale e del presidente della provincia) è quindi in sintonia con le riforme acquisite nel sistema regionale ordinario. Ma la normativa trentina si caratterizza per una serie di elementi di forte differenziazione e novità. Oltre naturalmente ai vincoli imposti dalla riforma statutaria (es. la residenza dell'elettorato attivo ridotta ad un anno, la rappresentanza di un seggio per i ladini, ecc.) sono innovativi soprattutto questi aspetti: un'attenuazione del principio 'simul stabunt simul cadent' per le ipotesi di dimissioni, morte e impedimento permanente del presidente, un unico turno di elezioni; premio di maggioranza variabile e quota minima di rappresentanza per le minoranze; una disciplina (sia pur minima) sul ruolo del presidente e dei suoi rapporti col consiglio; vincolo alla rieleggibilità del presidente dopo due incarichi consecutivi; nomina di assessori esterni limitata; incompatibilità fra assessore e consigliere per la durata dell'incarico;
• la forma di governo della provincia si fonda su due soggetti che hanno entrambi una legittimazione popolare. Questa base elettiva comune comporta un forte legame fra la vita istituzionale dei due soggetti, tanto è vero che essi si condizionano reciprocamente. Questo collegamento dovrebbe fra l'altro assicurare maggior stabilità di governo perché il corpo elettorale viene a legittimare in un'unica elezione e contemporaneamente i due organi;
• il rapporto presidente - consiglio è ancora di tipo fiduciario, ma presenta assieme gli elementi tipici della forma di governo neoparlamentare con elezione diretta del presidente e con maggioranza garantita; la sfiducia, se votata, è distruttiva perché destinata a travolgere il consiglio, così come altri fatti o atti patologici della vita del presidente (dimissioni, morte, impedimento permanente), ma con significative attenuazioni al principio che attualmente vincola il regionalismo ordinario (aut simul stabunt aut simul cadent): posto che impedimento o morte del presidente negli ultimi due anni di legislatura non generano scioglimento del consiglio ma elezione di un nuovo presidente fra i consiglieri; e così le dimissioni del presidente nell'ultimo anno di legislatura non comportano nuove elezioni ma solo subentro del vicepresidente;
• dall'elezione diretta, peso e ruolo politico del presidente risultano ampliati e irrobustiti: sia sul fronte del governo locale (la nomina e revoca degli assessori sulla base di un rapporto di tipo fiduciario, la facoltà di sceglierli anche esternamente all'assemblea, ecc.); sia nei confronti della stessa assemblea (una maggioranza minima sicura e un premio di maggioranza che - secondo l'esito del voto - può dare maggior compattezza e sicurezza alla coalizione vincente; l'arma della sfiducia, anche se si tratta di un'arma a doppio taglio, ecc.). A parte questi fattori e contenuti innovativi la disciplina statutaria sulle funzioni e sui poteri del presidente (es. artt. 52 e 53 statuto) rimane immutata;
• manca però un'organica disciplina dei rapporti presidente/giunta - consiglio (a parte ovviamente il regime delle incompatibilità, le regole che collegano la vita del presidente a quella dell'assemblea, alcuni innovativi adempimenti posti ad inizio d'anno a carico del presidente nei confronti del consiglio), né forse la legge elettorale è il luogo migliore per esprimerla. Così posizione e ruolo del consiglio, in un contesto in buona misura diverso rispetto al passato, attendono d'essere ridisegnati: in attesa di una nuova disciplina statutaria, ciò potrebbe avvenire o attraverso l'introduzione di prassi innovative o con regolamenti consiliari aggiornati: e questo sia per rendere l'istanza di maggior governabilità - espressa dalla nuova legge - coerente con le procedure d'aula, sia per assicurare un riequilibrio nei poteri e nelle funzioni consiliari che sono espressione di un'istanza di rappresentanza politica anch'essa da tutelare e valorizzare, soprattutto sotto il profilo delle funzioni di controllo politico;
• con l'approvazione delle legge elettorale e sulla forma di governo trentina si accentua la differenziazione di questa provincia con quella di Bolzano (naturalmente in un contesto di regione ormai fortemente depotenziata): quest'ultima mantiene in applicazione la disciplina elettorale precedente (pur corretta recentemente in alcuni punti) oltre ai vincoli statutari tradizionali (residenza quadriennale come requisito dell'elettorato attivo; sistema elettorale necessariamente proporzionale): diversa è infatti in provincia di Bolzano la percezione dell'istanza di governabilità, comunque assicurata - da sempre - con strumenti diversi.