L'Amministrazione, gli enti locali e il regime finanziario

Le autonomie locali in provincia di Trento

Sugli enti locali non c'è in statuto una disciplina organica di principio. Salve alcune norme sulla costituzione di nuovi comuni e la modifica delle relative circoscrizioni e denominazioni (art. 7 statuto), sulla rappresentanza proporzionale dei gruppi linguistici negli organi degli enti pubblici locali della provincia di Bolzano (artt. 61 e 62 statuto) e sul peculiare regime di impugnabilità di atti amministrativi lesivi del principio di parità fra i cittadini di lingua diversa, attribuito ai consiglieri comunali per gli atti dei comuni (art. 92 statuto), il quadro generale sull'ordinamento degli enti locali è ricostruibile sulla base delle seguenti linee fondamentali:

il quadro ordinamentale dei comuni è disciplinato con legge regionale in modo pressoché uniforme per le due province (la competenza è di tipo primario: art. 4, n. 3 e art. 65 statuto). Questa disciplina è stata svolta con leggi regionali, e comprende la disciplina elettorale (legge regionale 6 aprile 1956, n. 5, più volte modificata); l'autonomia statutaria, l'ordinamento degli organi, degli uffici e dei controlli (legge regionale 4 gennaio 1993, n. 1, più volte modificata); la disciplina sull'ordinamento del personale dei comuni (legge regionale 5 marzo 1993, n. 4, più volte modificata); la disciplina contabile (leggi regionali 4 gennaio 1993, n. 1 e 23 ottobre 1998, n. 10); tutte queste discipline sono oggi raccolte in appositi testi unici;
alle province era stata originariamente riservata dalla norma di attuazione contenuta nel decreto del Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n. 279 (art. 7) la competenza sull'ordinamento degli enti intermedi, ma oggi la generale competenza sull'ordinamento degli enti locali è stata ricollocata in regione (art. 4, n. 3 statuto, come modificato dalla legge costituzionale 23 settembre 1993, n. 2 ). La norma di attuazione si riferisce in via generale alle comunità montane: tale riferimento è stato svolto dalla Provincia autonoma di Trento con la costituzione dei comprensori, oggi sostituiti dalle comunità; in provincia di Bolzano sono costituite le comunità comprensoriali;
in provincia di Trento sono costituiti 217 comuni; nel 2006, con la legge provinciale 16 giugno 2006, n. 3 (Norme in materia di governo dell'autonomia del Trentino) è stata approvata la cd. riforma istituzionale destinata ad introdurre una nuova articolazione dei poteri locali in ambito provinciale, a promuovere le autonomie locali attraverso un forte decentramento delle funzioni amministrative provinciali ai comuni (singoli o associati in comunità), e al conseguente riordino dell'organizzazione provinciale. Questa legge prevede la costituzione di 16 comunità, dotate di una loro autonomia statutaria e organizzativa, cui saranno attribuite funzioni oggi svolte dalla Provincia o dai comuni. Alla provincia rimarranno riservate solo alcune competenze strategiche, di programmazione, indirizzo e controllo;
alle province spetta inoltre la competenza legislativa in materia di finanza locale (art. 80 statuto), che si espande anche a disciplinare i limiti di assunzione di personale, le modalità di ricorso all'indebitamento e l'attività contrattuale, e che oggi comprende anche la materia dei tributi locali;
strumento di valorizzazione delle autonomie locali dovrebbe diventare il consiglio delle autonomie locali organo di consultazione fra regione ed enti locali. Esso è stato costituito dalla legge provinciale 15 giugno 2005, n. 7 per assicurare la partecipazione degli enti locali alle scelte di carattere istituzionale, all'attività legislativa ed amministrativa della provincia. Mentre alla conferenza permanente per i rapporti tra la Provincia e le autonomie locali (disciplinata nella stessa legge) è stata attribuita la definizione delle intese tra il Consiglio delle autonomie locali e la Giunta provinciale previste dallo statuto;
nei settori dell'amministrazione locale il ruolo e le attività degli enti sub provinciali costituiti in regione (comuni, altri enti intermedi) sono significativamente collegati, e in qualche misura anche condizionati e compressi, dalle competenze attribuite alla provincia autonoma. E' infatti quest'ultima, nel sistema delineato dallo statuto, il vero centro da cui si snodano tutti gli interventi strategici del potere locale. Lo provano:
- il complesso delle competenze (legislative e amministrative) attribuite direttamente dallo statuto alle province autonome, che ricopre la massima parte delle funzioni tipiche del governo locale;
- la modalità di delega di funzioni dalla provincia agli enti locali, che è prevista solo a titolo eventuale e limitato quanto ad oggetti (art. 18 statuto); accanto alla delega di funzioni, una norma di attuazione (decreto del Presidente della Repubblica n. 526 del 1987) ha più recentemente riconosciuto alle province la facoltà d'attribuire direttamente in capo ai comuni funzioni provinciali (originariamente era richiesta una legge regionale); oggi tutta questa materia è disciplinata dalle legge provincile n. 3 del 2006;
- alcuni poteri strategici che le province autonome hanno fino ad oggi esercitato, o che tuttora esercitano direttamente nei confronti degli enti locali. Accanto alla competenza in materia di finanza locale, le province (attraverso le giunte) effettuano il controllo sugli enti locali: oggi - dopo la riforma del titolo V della Costituzione - esso è limitato al controllo sugli organi (anche di tipo sostitutivo), e non più sugli atti, sulla base della disciplina stabilita dalla legge regionale (art. 54, n. 5 statuto);
- il collegamento diretto (e quasi esclusivo) fra provincia ed enti locali sotto il profilo dei flussi finanziari: in base all'art. 81, secondo comma, dello statuto sono le province (senza diretti trasferimenti da parte dello Stato) che corrispondono ai comuni i mezzi finanziari idonei ad adeguare le loro finanze al raggiungimento delle finalità e all'esercizio delle funzioni loro attribuite (i termini di questi trasferimenti sono periodicamente concordati fra il presidente della provincia e una rappresentanza unitaria dei comuni, e avvengono sulla base di una legge provinciale che disciplina in modo organico il settore della finanza locale (legge provinciale 15 novembre 1993, n. 36);
- la particolare disciplina stabilita dalla norma di attuazione (decreto del Presidente della Repubblica n. 526 del 1987) che, nell'estendere anche ai comuni della regione le funzioni amministrative conferite in via generale dallo Stato al livello locale, ne limita di fatto la concreta operatività ai soli casi in cui tali funzioni non risultino già conferite (per statuto o norma di attuazione) alle province o alla regione: il che succede nella generalità dei casi; e che rinvia ad apposite leggi provinciali l'attribuzione ai comuni di funzioni amministrative collocate al livello provinciale.